กติกาการค้าโลกกำลังเปลี่ยนผ่านสู่สมรภูมิราคาคาร์บอน ประเทศไทยกำลังเผชิญกับจุดตัดสำคัญ ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) ซึ่งเป็นเกราะคุ้มกันเศรษฐกิจยังคงอยู่ในขั้นเตรียมการ ท่ามกลางกระแสการเดินหน้าอย่างเต็มสูบของคู่ค้าและเพื่อนบ้าน หากงบประมาณปี 2570 ถูกตัดลด ไทยอาจสูญเสียโอกาสในการรักษาขีดความสามารถในการแข่งขันอย่างกู้คืนได้ยาก
ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emissions Trading System: ETS) กำลังกลายเป็นกลไกสำคัญในการกำหนดราคาคาร์บอนของโลก หลายประเทศคู่ค้าของไทยใช้ระบบนี้แล้ว ขณะที่ประเทศในอาเซียนทยอยเดินหน้า แต่ไทยยังอยู่ระหว่างผลักดันกฎหมายแม่บทและเตรียมของบประมาณปี 2570 โดยยังไม่มีระบบภาคบังคับใช้งานจริง
กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมอยู่ระหว่างหารือกับตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เพื่อออกแบบตลาดซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทั้งรูปแบบการซื้อขาย การกำกับดูแล การเชื่อมโยงสถาบันการเงิน และโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีระบบ ETS ภาคบังคับเปิดใช้งานจริง
ฐานข้อมูลของ International Carbon Action Partnership (ICAP) ซึ่งเป็นเครือข่ายความร่วมมือระหว่างประเทศด้านระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จัดประเทศไทยไว้ในกลุ่ม “อยู่ระหว่างพิจารณา” ขั้นตอนสำคัญในขณะนี้คือการผลักดันร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งคณะรัฐมนตรีเห็นชอบเมื่อเดือนธันวาคม 2568 และส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาก่อนเข้าสู่รัฐสภา โดยคาดหมายให้กฎหมายมีผลบังคับใช้ในปี 2570
กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญต่อ ETS เพราะจะเป็นกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจรัฐกำหนดเพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จัดสรรสิทธิการปล่อย กำหนดผู้ประกอบการที่อยู่ภายใต้ระบบ และวางหลักเกณฑ์การซื้อขาย เมื่อกฎหมายผ่านแล้ว กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมยังต้องจัดทำกฎหมายลำดับรองและหลักเกณฑ์อีกประมาณ 50 ฉบับ ตั้งแต่การรายงานข้อมูล การกำหนดอุตสาหกรรมควบคุม การจัดสรรสิทธิ วิธีซื้อขาย ไปจนถึงบทลงโทษ
ขณะเดียวกัน มีการเสนอของบประมาณปี 2570 เพื่อเริ่มพัฒนาฐานข้อมูลโรงงาน ระบบรายงานและทวนสอบ ทะเบียนสิทธิ และการเชื่อมโยงระบบซื้อขาย แต่รายการดังกล่าวยังอยู่ระหว่างการพิจารณา หากถูกปรับลดหรือตัดออก การเตรียมระบบพื้นฐานอาจล่าช้า และส่งผลต่อกำหนดการทดลองและเปิดใช้ ETS ของไทยในระยะต่อไป
ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแตกต่างจากตลาดคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจ เพราะเป็นระบบที่รัฐกำหนดเพดานการปล่อยของอุตสาหกรรมที่อยู่ภายใต้การควบคุม แล้วจัดสรรสิทธิให้ผู้ประกอบการ โรงงานที่ปล่อยต่ำกว่าสิทธิสามารถขายส่วนที่เหลือได้ ส่วนโรงงานที่ปล่อยเกินต้องซื้อสิทธิเพิ่มให้เพียงพอกับปริมาณการปล่อยจริง
ในช่วงเริ่มต้น หลายประเทศไม่ได้กำหนดให้ภาคอุตสาหกรรมซื้อสิทธิทั้งหมดทันที แต่จัดสรรสิทธิฟรีบางส่วนตามค่ามาตรฐานประสิทธิภาพการผลิต เพื่อบรรเทาผลกระทบด้านต้นทุนและลดความเสี่ยงที่โรงงานจะย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่มีกฎคาร์บอนเข้มงวดน้อยกว่า ก่อนทยอยลดสิทธิฟรี เพิ่มสัดส่วนการประมูล และลดเพดานการปล่อยให้เข้มงวดขึ้นตามลำดับ การออกแบบระบบจึงต้องคำนึงถึงทั้งเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจก ความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรม และผลกระทบต่อราคาสินค้า
รายงาน State and Trends of Carbon Pricing 2026 ของ World Bank ระบุว่า ระบบซื้อขายสิทธิและภาษีคาร์บอนรวม 87 กลไก ครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลกเกือบ 30% และสร้างรายได้ให้ภาครัฐมากกว่า 107,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 3.57 ล้านล้านบาท) ในปี 2568 ขณะที่ International Carbon Action Partnership (ICAP) ระบุว่า มี ETS บังคับใช้อยู่ 41 ระบบ ครอบคลุมประมาณ 26% ของการปล่อยทั่วโลก
แรงกดดันต่อไทยเพิ่มขึ้นหลังมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป หรือ Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) เข้าสู่ระยะบังคับใช้จริงตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2569 ครอบคลุมสินค้าเริ่มต้น ได้แก่ เหล็กและเหล็กกล้า อะลูมิเนียม ปูนซีเมนต์ ปุ๋ย ไฟฟ้า และไฮโดรเจน
กฎของสหภาพยุโรปเปิดให้หักราคาคาร์บอนที่จ่ายจริงในประเทศต้นทางออกจากภาระตามมาตรการได้ หากมีหลักฐานครบถ้วน การมี ETS ของไทยจึงไม่ได้ทำให้สินค้าไทยได้รับยกเว้นโดยอัตโนมัติ แต่ช่วยให้ต้นทุนคาร์บอนที่จ่ายในประเทศมีโอกาสนำไปหักจากภาระที่ต้องจ่ายในต่างประเทศ
อย่างไรก็ตาม การสร้าง ETS ไม่ได้มีเพียงตลาดซื้อขาย แต่ต้องเริ่มจากระบบตรวจวัด การรายงาน และการทวนสอบ หรือ MRV เพื่อให้รัฐทราบว่าโรงงานแต่ละแห่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกเท่าใด ใช้วิธีคำนวณมาตรฐานเดียวกันหรือไม่ และข้อมูลผ่านการตรวจสอบแล้วหรือยัง
โครงสร้างพื้นฐานของ ETS ต้องมีทั้งฐานข้อมูลกลาง ระบบรายงานอิเล็กทรอนิกส์ ทะเบียนสิทธิ ระบบซื้อขาย และความปลอดภัยไซเบอร์ งบประมาณจึงครอบคลุมการพัฒนาซอฟต์แวร์ การเชื่อมข้อมูลจากโรงงาน เครื่องแม่ข่ายหรือบริการคลาวด์ ระบบสำรองข้อมูล ตลอดจนการดูแลระบบและอบรมเจ้าหน้าที่ ผู้ประกอบการ และผู้ทวนสอบ ส่วนเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์สามารถช่วยตรวจหาข้อมูลผิดปกติได้ แต่ไม่สามารถแทนหลักเกณฑ์การคำนวณและการทวนสอบอิสระ
นอกจากระบบเทคโนโลยี รัฐยังต้องกำหนดวิธีจัดสรรสิทธิ สัดส่วนสิทธิฟรี สิทธิที่นำออกประมูล และจำนวนคาร์บอนเครดิตที่ใช้หักกลบได้ หากจัดสรรมากเกินไป ราคาสิทธิจะต่ำจนไม่จูงใจให้ลดการปล่อย แต่หากจัดสรรน้อยเกินไป ต้นทุนของภาคอุตสาหกรรมอาจเพิ่มขึ้นรวดเร็ว
ในต่างประเทศ หลายระบบได้ผ่านพ้นขั้นเตรียมการและเข้าสู่การบังคับใช้จริงแล้ว สหภาพยุโรป เริ่มใช้ EU ETS ตั้งแต่ปี 2548 และปัจจุบันอยู่ในระยะที่ 4 ครอบคลุมการผลิตไฟฟ้า อุตสาหกรรม การบิน และการเดินเรือ พร้อมสร้างรายได้จากการประมูลสิทธิสะสมมากกว่า 258,000 ล้านยูโร (ประมาณ 9.91 ล้านล้านบาท) ระหว่างปี 2556 ถึงสิ้นปี 2568 เพื่อนำไปสนับสนุนพลังงานสะอาด เทคโนโลยีลดคาร์บอน และการช่วยเหลือภาคส่วนที่ได้รับผลกระทบ
เกาหลีใต้ เริ่มใช้ระบบระดับประเทศตั้งแต่ปี 2558 และเข้าสู่ระยะที่ 4 ระหว่างปี 2569-2573 โดยเพิ่มสัดส่วนสิทธิที่ต้องประมูลในภาคผลิตไฟฟ้าจาก 15% ในปี 2569 เป็น 50% ในปี 2573 ส่วนจีนเปิดตลาดระดับประเทศในปี 2564 ก่อนขยายจากภาคไฟฟ้าไปยังอุตสาหกรรมเหล็ก ปูนซีเมนต์ และอะลูมิเนียม ครอบคลุมผู้ประกอบการมากกว่า 3,300 แห่ง
ญี่ปุ่น ยกระดับ GX-ETS จากระบบสมัครใจเป็นระบบภาคบังคับตั้งแต่เดือนเมษายน 2569 โดยยังจัดสรรสิทธิฟรีเป็นหลักในระยะแรก พร้อมกำหนดกรอบราคาบนและล่าง และวางแผนเริ่มประมูลสิทธิสำหรับผู้ปล่อยรายใหญ่ในภาคไฟฟ้าตั้งแต่ปีงบประมาณ 2576
ในอาเซียน อินโดนีเซีย เริ่มใช้ระบบภาคบังคับกับภาคไฟฟ้าในปี 2566 และเปิดตลาด IDXCarbon ในปีเดียวกัน ก่อนขยายขอบเขตในปี 2568 ทำให้จำนวนสถานประกอบการภายใต้ระบบเพิ่มจาก 146 แห่งเป็น 563 แห่ง ส่วนเวียดนามอยู่ในระยะทดลองระหว่างปี 2568-2571 ครอบคลุมภาคไฟฟ้า เหล็ก และปูนซีเมนต์ พร้อมตั้งเป้าเปิดระบบซื้อขายภายในประเทศภายในปลายปี 2569
มาเลเซีย ยังอยู่ระหว่างออกแบบ ETS ภาคบังคับ แต่มี Bursa Carbon Exchange สำหรับตลาดคาร์บอนภาคสมัครใจแล้ว และบรรจุแผนจัดตั้งระบบภาคบังคับไว้ในแผนพัฒนาประเทศช่วงปี 2569-2573 ขณะที่สิงคโปร์เลือกใช้ภาษีคาร์บอนแทน ETS และปรับอัตราเป็น 45 ดอลลาร์สิงคโปร์ต่อตันตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2569
สำหรับ ไทย กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมตั้งเป้าเก็บข้อมูลและพัฒนาระบบในช่วงปี 2570-2571 ทดลอง ETS ในปี 2572-2573 และเข้าสู่ระยะที่ 1 ระหว่างปี 2574-2578 ดังนั้น แม้งบประมาณปี 2570 ได้รับอนุมัติ ไทยยังต้องใช้เวลาอีกหลายปีก่อนที่ผู้ประกอบการจะมีหน้าที่ซื้อขายและคืนสิทธิตามกฎหมายจริง
ที่ผ่านมา องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) เคยทดลองระบบภาคสมัครใจตั้งแต่ปี 2556 และขยายการทดลองในพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกตั้งแต่ปี 2564 แต่ยังไม่ใช่ ETS ภาคบังคับระดับประเทศ ปัจจุบันไทยจึงมีเพียงงานศึกษา โครงการทดลอง ร่างกฎหมาย และการออกแบบตลาด ขณะที่กฎหมายลำดับรอง ฐานข้อมูล ระบบทวนสอบ ทะเบียนสิทธิ และตลาดซื้อขายยังไม่เชื่อมต่อกันอย่างครบวงจร
หากงบประมาณปี 2570 ถูกลดหรือตัด การพัฒนาฐานข้อมูล ผู้ทวนสอบ ทะเบียนสิทธิ และการทดลองระบบอาจล่าช้าออกไป ในช่วงที่ประเทศคู่ค้าเริ่มคิดต้นทุนคาร์บอนกับสินค้านำเข้าแล้ว ความล่าช้าของไทยจึงไม่ได้อยู่เพียงที่ยังไม่มีตลาด แต่รวมถึงเวลาที่ต้องใช้สร้างกฎหมาย บุคลากร และโครงสร้างพื้นฐานให้พร้อมก่อนเปิดใช้จริง
อ้างอิง:
Department of Climate Change and Environment: การประชุมเผยแพร่ผลการศึกษาการพัฒนาระบบ ETS
International Carbon Action Partnership: Emissions Trading Worldwide Status Report 2026
International Carbon Action Partnership: Korea Emissions Trading System
International Carbon Action Partnership: Indonesian Economic Value of Carbon Trading Scheme
