กสม.ชี้ช่องว่างทางกฎหมายและการทำงานแยกส่วนของหน่วยงานรัฐทำวิกฤตอุทกภัยยืดเยื้อ จี้รื้อระบบบริหารจัดการน้ำเชิงโครงสร้าง ดันเยียวยาถึงมือผู้ได้รับผลกระทบจริงทุกกลุ่ม
เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2569 นายจุมพล ขุนอ่อน รองเลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า เมื่อต้นเดือนกันยายนที่ผ่านมา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้พิจารณาและเห็นชอบผลการศึกษาและข้อเสนอแนะเบื้องต้นเรื่องการบริหารจัดการน้ำและภัยพิบัติท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยจะมีหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีต่อไป แต่สืบเนื่องจากขณะนี้หลายพื้นที่ในภาคกลาง ภาคตะวันออก และภาคเหนือตอนล่าง โดยเฉพาะกรุงเทพฯ และปริมณฑล กำลังได้รับผลกระทบจากอุทกภัยอย่างรุนแรง จึงเห็นควรเสนอผลการศึกษาเพื่อประโยชน์ในการแก้ปัญหาบรรเทาความเดือดร้อนควบคู่กับการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง
สำหรับที่มาของเรื่องนี้ เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทำให้อุทกภัยในประเทศไทยเกิดขึ้นฉับพลัน ยาวนาน และถี่ขึ้นต่อเนื่องหลายปี ส่งกระทบต่อสิทธิในชีวิต สิทธิในทรัพย์สิน สิทธิในมาตรฐานการครองชีพที่เพียงพอ และสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่สะอาด ปลอดภัย ดีต่อสุขภาพ และยั่งยืน ตั้งแต่ปี 2568 กสม. จึงได้ศึกษารวบรวมข้อมูลและลงพื้นที่รับฟังข้อเท็จจริงจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและประชาชนผู้ประสบภัยน้ำท่วมในภูมิภาคต่างๆ และขับเคลื่อนเรื่องดังกล่าวในฐานะประเด็นสำคัญด้านสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีผ่านกลไกสมัชชาสิทธิมนุษยชนมาจนถึงปี 2569
ดังนั้น กสม. เห็นว่า ความเสียหายร้ายแรงจากอุทกภัยที่เกิดซ้ำซากทุกปี มิได้เกิดจากความรุนแรงของภัยธรรมชาติเพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลจากระบบการบริหารจัดการของรัฐที่ยังเน้นการรับมือเมื่อเกิดเหตุและการช่วยเหลือภายหลังมากกว่าการลดความเสี่ยงตั้งแต่ต้นทาง ดังเห็นได้จากความเสียหายในอดีต เช่น อุทกภัยครั้งใหญ่ปี 2554 หรืออุทกภัยช่วงเดือนสิงหาคมถึงกันยายน 2567 ที่ส่งผลกระทบ 36 จังหวัด และก่อความเสียหายทางเศรษฐกิจเกือบ 30,000 ล้านบาท
ทั้งนี้ จากการลงพื้นที่และประมวลข้อเท็จจริงจากทุกภาคส่วน กสม. พบปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญ 5 ประการ ดังนี้ ประการแรก หน่วยงานทำงานแยกส่วนและขาดเอกภาพ ภารกิจด้านน้ำ ภัยพิบัติ และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กระจายอยู่ใน 4 หน่วยงานหลัก ได้แก่ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) สำนักนายกรัฐมนตรี รับผิดชอบการบริหารจัดการน้ำและค่าทดแทนพื้นที่รับน้ำ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) กระทรวงมหาดไทย ดูแลการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กำกับแผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ดูแลการเปิดปิดประตูระบายน้ำและพื้นที่รับน้ำ แต่ละหน่วยงานต่างสร้างเครื่องมือของตนเองโดยไม่มีกลไกเชื่อมโยงข้อมูลกัน
สำหรับปัญหานี้เห็นได้ชัดที่สุดเมื่อเกิดวิกฤต พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 24 ให้นายกรัฐมนตรีตั้งศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจในภาวะวิกฤตด้านน้ำ ขณะที่พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 วางโครงสร้างบังคับบัญชาของตนเองตั้งแต่ระดับชาติถึงระดับท้องถิ่น โดยกฎหมายทั้งสองฉบับไม่ได้ออกแบบให้ทำงานร่วมกัน เมื่อเกิดวิกฤตเป็นวงกว้างจึงมีศูนย์บัญชาการหลายศูนย์ ทั้งของราชการพลเรือน ทหาร ท้องถิ่น และเอกชน สุดท้ายนายกรัฐมนตรีต้องอาศัยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ตั้งศูนย์ปฏิบัติการเฉพาะกิจขึ้นแทนการใช้กลไกตามกฎหมายเฉพาะทั้งสองฉบับ
ส่วนประการที่สอง การป้องกันยังหยุดอยู่แค่ในแผน และงบประมาณยังเน้นตั้งรับเมื่อเกิดความเสียหายแล้ว สิ่งก่อสร้างป้องกันน้ำท่วม เช่น คลองผันน้ำ หรือพนังกั้นน้ำ มักลดความเสี่ยงในพื้นที่หนึ่งด้วยการย้ายความเสี่ยงไปให้อีกพื้นที่หนึ่ง ส่วนระบบ Thai WaterPlan ซึ่งหน่วยงานใช้เสนอโครงการด้านน้ำเพื่อขอรับงบประมาณ ตรวจสอบเพียงว่าโครงการซ้ำซ้อนกันหรือไม่ และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์หรือไม่ แต่ไม่ได้กลั่นกรองว่าโครงการจะสร้างความเสี่ยงให้แก่พื้นที่ใด และขาดการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และสิทธิมนุษยชน ขณะเดียวกัน งบประมาณส่วนใหญ่เบิกจ่ายได้ก็ต่อเมื่อประกาศเขตภัยพิบัติแล้ว เจ้าหน้าที่ที่ใช้งบประมาณเพื่อป้องกันก่อนเกิดเหตุจึงต้องแบกรับความเสี่ยงทางกฎหมายเอง
ประการที่สาม ระบบข้อมูลและการเตือนภัยไปไม่ถึงทุกคน การเตือนภัย การอพยพ และการช่วยเหลือฉุกเฉิน เป็นหลักประกันขั้นต่ำที่รัฐต้องจัดให้ประชาชนในภาวะวิกฤต แต่ข้อมูลน้ำและความเสี่ยงถูกเก็บแยกในระบบของแต่ละหน่วยงาน ไม่มีฐานข้อมูลกลางที่รวมไว้บนแผนที่เดียวกัน ข้อมูลอุทกวิทยาอยู่กับกรมชลประทานและ สทนช. ข้อมูลความเสี่ยงเชิงพื้นที่และการพยากรณ์อยู่กับกรมอุตุนิยมวิทยา ปภ. และหน่วยงานด้านภูมิอากาศ ส่วนข้อมูลผู้ที่ต้องการความช่วยเหลือเป็นพิเศษ เช่น ผู้ป่วยติดเตียง ผู้สูงอายุ คนพิการ และเด็กเล็ก กระจายอยู่ตามองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หน่วยงานสาธารณสุข และหน่วยงานสวัสดิการสังคม ซึ่งไม่ได้จำแนกตามเพศ อายุ และความพิการ และไม่มีแผนอพยพเฉพาะกลุ่ม
นอกจากนี้ กสม.ระบุด้วยว่า ข้อมูลเตือนภัยจากส่วนกลางต้องผ่านการรวบรวมและประมวลผลหลายทอด จึงไปถึงประชาชนล่าช้า และมักอยู่ในรูปแบบค่าทางเทคนิคที่เข้าใจยาก เช่น ระดับน้ำ ณ สถานีวัด หรือปริมาณฝนเป็นมิลลิเมตร ทั้งยังไม่มีการสื่อสารเป็นภาษาถิ่น ยิ่งไปกว่านั้น ระบบข้อมูลของรัฐยังไม่ได้รวมผู้เช่าที่อยู่อาศัย แรงงานย้ายถิ่น ผู้ไม่มีเอกสารสิทธิ และบุคคลไร้รัฐไร้สัญชาติไว้ในแผนรับมือตั้งแต่ต้น ทำให้คนเหล่านี้ตกหล่นจากการเตือนภัย การอพยพ และการช่วยเหลือ
ประการที่สี่ ชุมชนช่วยเหลือกันเองได้จริง แต่รัฐยังไม่รับรอง ในหลายพื้นที่ ชุมชนได้พัฒนาระบบเฝ้าระวัง ครัวกลาง และหน่วยกู้ภัยชุมชนขึ้นเอง ซึ่งปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่กลับไม่มีสถานะทางกฎหมายรองรับและไม่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณ
สุดท้ายประการที่ห้า การเยียวยายังเป็นการสงเคราะห์ตามดุลพินิจ มากกว่าการเยียวยาตาม 'สิทธิ' ทั้งต่อประชาชนในพื้นที่รับน้ำและผู้ประสบภัยทั่วไป ข้อเท็จจริงปรากฏว่า รัฐผันน้ำเข้ากักเก็บในพื้นที่เกษตรกรรมลุ่มต่ำ เช่น ทุ่งบางระกำ และทุ่งรับน้ำในลุ่มน้ำเจ้าพระยา เพื่อปกป้องพื้นที่เมืองและเขตเศรษฐกิจ แต่ประชาชนในพื้นที่รับน้ำกลับยังไม่ได้รับค่าทดแทนจากการที่ถูกจำกัดการใช้ประโยชน์ในที่ดินของตน (การรอนสิทธิ) ตามมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ทั้งที่รัฐมีหน้าที่ต้องจ่ายตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 37 ขณะที่การเยียวยาผู้ประสบภัยทั่วไปยังผูกติดอยู่กับกรรมสิทธิ์ที่ดินและทะเบียนบ้าน เงินช่วยเหลือจึงจ่ายตามอัตราเบื้องต้นที่ไม่สัมพันธ์กับความเสียหายจริง และกีดกันผู้เช่าหรือผู้ไม่มีเอกสารสิทธิออกจากการช่วยเหลือ
ด้วยเหตุนี้ กสม. มีข้อเสนอแนะเชิงโครงสร้างเพื่อปรับเปลี่ยนระบบจากการตั้งรับไปสู่การป้องกัน แบ่งเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่หนึ่ง วางกลไกพื้นฐานของระบบ ได้แก่ 1.จัดตั้งกลไกบูรณาการระดับจังหวัดที่มีฐานะถาวร ทำงานร่วมกับคณะกรรมการลุ่มน้ำและคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติตามพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำฯ โดยให้ สทนช. ร่วมกับ ปภ. ต่อยอดจากโครงสร้างระดับจังหวัดที่มีอยู่ตามกฎหมายทั้งสองฉบับ ให้มีอำนาจประสานแผนด้านน้ำ ด้านสาธารณภัย และการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าด้วยกัน พร้อมฝ่ายเลขานุการที่ชัดเจน 2.เพิ่มสัดส่วนผู้แทนประชาชนผู้ได้รับผลกระทบให้เข้ามาร่วมตัดสินใจในกลไกระดับจังหวัด 3.กำหนดหน่วยงานรับผิดชอบแหล่งน้ำขนาดเล็กและลำน้ำข้ามเขต 4.ปรับเกณฑ์การถ่ายโอนภารกิจด้านน้ำให้ อปท. 5.จัดทำฐานข้อมูลน้ำแห่งชาติแบบเปิด (Open Data) ที่ประชาชนเข้าถึงได้ โดยรวมข้อมูลกลุ่มเปราะบางไว้บนแผนที่เดียวกัน และ 6.รับรองและอุดหนุนงบประมาณแก่กลไกอาสาสมัครและองค์กรชุมชน
ส่วนที่สอง ข้อเสนอแนะตามวงจรภัยพิบัติ 3 ระยะ ได้แก่ ระยะก่อนเกิดภัย ให้เบิกจ่ายงบประมาณเพื่อป้องกันได้ทันทีเมื่อค่าพยากรณ์ทางวิทยาศาสตร์ถึงเกณฑ์วิกฤต (ระบบงบประมาณเชิงรุกบนฐานการพยากรณ์) โดยเจ้าหน้าที่ไม่มีความผิดแม้ภัยจะไม่เกิดขึ้นจริง พร้อมกำหนดให้โครงการป้องกันน้ำท่วมขนาดกลางขึ้นไปต้องผ่านการประเมินความเสี่ยงและผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชนก่อนอนุมัติงบประมาณในระบบ Thai WaterPlan ถัดมาคือ ระยะระหว่างเกิดภัย ให้รวมศูนย์บัญชาการของหน่วยงานต่างๆ เป็นศูนย์เดียว มีสายการสั่งการที่ชัดเจน และให้ อปท. ทำหน้าที่เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้า เพื่อแก้ไขปัญหาได้ทันท่วงที และในท้ายที่สุดคือ ระยะหลังเกิดภัย ให้เปลี่ยนฐานการจ่ายเงินเยียวยาจากผู้ถือกรรมสิทธิ์เป็น 'ผู้ได้รับผลกระทบจริง' โดยใช้การรับรองของประชาคมหมู่บ้านสำหรับผู้ไม่มีเอกสารสิทธิ พร้อมทั้งให้เร่งบังคับใช้มาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำฯ เพื่อจ่ายค่าทดแทนแก่ประชาชนในพื้นที่รับน้ำอย่างเป็นธรรม โดยคำนวณจากค่าเสียโอกาสและค่าขาดรายได้
ส่วนที่สามคือ การแก้ไขกฎหมาย 2 ชั้น เพื่อขจัดอุปสรรคเชิงโครงสร้าง ชั้นแรก คือระเบียบที่หน่วยงานแก้ไขได้เองโดยไม่ต้องเสนอรัฐสภา เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังเกี่ยวกับเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัย ให้เพิ่มรายการสนับสนุนครัวกลางและศูนย์ช่วยเหลือภาคประชาชน เปลี่ยนฐานการจ่ายเงินช่วยเหลือเป็นผู้ได้รับผลกระทบจริง เพิ่มรายการค่าเสียโอกาสและค่าขาดรายได้ รวมทั้งให้อัตราช่วยเหลือเพิ่มขึ้นตามระยะเวลาที่น้ำท่วม และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือประชาชนของ อปท. ให้นำงบสะสมมาใช้ป้องกันภัยได้ล่วงหน้า ส่วนชั้นที่สอง คือการแก้ไขกฎหมายที่เป็นฐานของระบบ ได้แก่ พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เพื่อจัดตั้งคณะอนุกรรมการทรัพยากรน้ำระดับจังหวัดแบบถาวร รวมศูนย์บัญชาการในภาวะวิกฤตเป็นศูนย์เดียว กำหนดให้การเตือนภัยล่วงหน้าเป็นหน้าที่ตามกฎหมาย และรับรองความคุ้มครองทางกฎหมายแก่ อปท. และอาสาสมัครในการปฏิบัติงาน
ทั้งนี้ กสม. ย้ำว่า จะแจ้งข้อเสนอแนะเรื่องการบริหารจัดการน้ำและภัยพิบัติท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไปยังนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีต่อไป เพื่อให้การป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นเอกภาพ และคุ้มครองสิทธิพร้อมทั้งเยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชนทุกกลุ่มได้อย่างเป็นธรรม
