ศาลปกครองสูงสุดเบรกกรมธนารักษ์ ขึ้นทะเบียนพุทธมณฑลเป็นที่ราชพัสดุ

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองกลาง ห้ามกรมธนารักษ์นำที่ดินพุทธมณฑล 2,500 ไร่ ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ สำนักงานธนารักษ์พื้นที่นครปฐมจึงไม่มีอำนาจดำเนินการสำรวจรังวัดจัดทำแผนที่แสดงรายละเอียดที่ดินแปลงดังกล่าว

เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2569 ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาคดีที่สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ฟ้องกรมธนารักษ์ ว่าการที่กรมธนารักษ์โดยสำนักงานธนารักษ์พื้นที่นครปฐม ใช้อำนาจตามพ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ดำเนินการเพื่อให้มีการขึ้นทะเบียนที่ดินพุทธมณฑลเป็นที่ราชพัสดุ เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้กรมธนารักษ์ระงับการขึ้นทะเบียนที่ดินพุทธมณฑลเป็นที่ราชพัสดุ

คดีดังกล่าวศาลปกครองกลางพิพากษาห้ามมิให้กรมธนารักษ์นำที่ดินพุทธมณฑลเนื้อที่ 2,500 ไร่ ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก กรมธนารักษ์อุทธรณ์คำพิพากษาของศาลปกครองกลางต่อศาลปกครองสูงสุด

ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และเห็นว่า กฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์บัญญัติเรื่องการดูแลรักษาและจัดการทรัพย์สินของพระศาสนาหรือศาสนสมบัติไว้โดยเฉพาะ โดยแบ่งศาสนสมบัติออกเป็นสองประเภท คือ ศาสนสมบัติกลาง และศาสนสมบัติของวัด ซึ่งพ.ร.บ.คณะสงฆ์ พุทธศักราช 2484 และพ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 บัญญัติให้กระทรวงศึกษาธิการ และกรมการศาสนา มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและจัดการทรัพย์สินของพระศาสนา ซึ่งยังมิใช่ของวัดใดวัดหนึ่งอันเป็นศาสนสมบัติกลางตลอดมาตามลำดับ

กรณีย่อมเห็นได้ว่า ศาสนสมบัติกลางเป็นทรัพย์สินของพระศาสนา แต่เนื่องจากพระศาสนาไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายบทบัญญัติดังกล่าว จึงมีหลักการให้กรมการศาสนาเป็นเจ้าของศาสนสมบัติกลางเฉพาะเพื่อประโยชน์ในการดูแลรักษาและจัดการศาสนสมบัติกลางเท่านั้น โดยมิได้มุ่งหมายให้กรมการศาสนาเป็นเจ้าของศาสนสมบัติกลางอย่างแท้จริงอย่างเช่นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ศาสนสมบัติกลางจึงไม่ใช่ทรัพย์สินของกรมการศาสนา

ต่อมาเมื่อมีการจัดตั้งสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติขึ้น โดยให้มีฐานะเป็นกรม มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการพระพุทธศาสนา ส่งเสริมพัฒนาพระพุทธศาสนาและดูแลรักษาศาสนสมบัติตามกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ และอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย และผู้ฟ้องคดีได้รับโอนอำนาจหน้าที่ และทรัพย์สินของกรมการศาสนา ในส่วนของสำนักงานพุทธมณฑล

ยกเว้นส่วนที่โอนไปเป็นของสำนักงานรัฐมนตรี กระทรวงวัฒนธรรม และสำนักงานศาสนสมบัติ มาเป็นของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ จึงถือว่าสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นเจ้าของทรัพย์สินของพระศาสนาอันเป็นศาสนสมบัติกลางเฉพาะเพื่อประโยชน์ในการใช้อำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและจัดการศาสนสมบัติกลางนั้น โดยนัยเดียวกันกับกรมการศาสนา เมื่อศาสนสมบัติกลางเป็นทรัพย์สินของพระศาสนา ซึ่งมิใช่ทรัพย์สินของแผ่นดินแล้ว ศาสนสมบัติกลางจึงไม่เป็นที่ราชพัสดุที่กระทรวงการคลัง อาจมีกรรมสิทธิ์ได้ตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ

สำหรับที่ดินพุทธมณฑลถึงแม้ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ที่ดินพุทธมณฑลมีทั้งส่วนที่ได้มาจากที่ดินของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และที่ดินเอกชน และเงินที่ใช้ในการจัดซื้อที่ดินเพื่อสร้างพุทธมณฑล ซึ่งมีทั้งเงินบริจาค เงินรายได้จากการจำหน่ายพระเครื่อง พระพุทธรูป แสตมป์ ปฏิทิน และเสมาที่ระลึก และเงินงบประมาณแผ่นดินก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความเป็นมาในการจัดสร้างพุทธมณฑลแล้วเห็นได้ว่า มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างพุทธมณฑลให้เป็นพุทธานุสรณียสถานแห่งการฉลอง 25 พุทธศตวรรษ และให้เป็นศูนย์กลางทางพระพุทธศาสนา

อีกทั้งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2502 ให้ใส่ชื่อกรมการศาสนาเป็นเจ้าของโฉนดที่ดินแปลงพุทธมณฑล อันแสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่า รัฐบาลในขณะนั้นมีเจตนารมณ์ที่จะสร้างพุทธมณฑลขึ้นเพื่อประโยชน์ในทางพระพุทธศาสนาเป็นหลัก โดยประสงค์ให้พุทธมณฑลเป็นสถานที่สำคัญทางพระพุทธศาสนา เพื่อรำลึกถึงพระพุทธเจ้า และเป็นทรัพย์สินของพระศาสนา จึงให้ใส่ชื่อกรมการศาสนาลงในโฉนดที่ดินพุทธมณฑล

เนื่องจากในขณะนั้นกรมการศาสนาอยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและจัดการศาสนสมบัติกลางอันเป็นทรัพย์สินของพระศาสนาซึ่งยังมิใช่ของวัดใดวัดหนึ่ง มิได้มุ่งหมายให้พุทธมณฑลเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่อยู่ในความดูแลรักษาของกรมธนารักษ์ มิฉะนั้นคณะรัฐมนตรีย่อมมีมติให้ใส่ชื่อกรมธนารักษ์หรือกระทรวงการคลังลงในโฉนดที่ดินพุทธมณฑล

ตามความเห็นของสำนักบริหารของนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นแล้ว ดังนั้นที่ดินพุทธมณฑลเนื้อที่ประมาณ 2,500 ไร่ จึงเป็นทรัพย์สินของพระศาสนาซึ่งมิใช่ของวัดใดวัดหนึ่งอันเป็นศาสนสมบัติกลางตามกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์นับแต่ได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินดังกล่าว โดยมีสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นเจ้าของเพื่อการดูแลรักษาและจัดการตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ

แม้ต่อมาภายหลังได้ตราพ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 และมีการใช้ประโยชน์ในที่ดินพุทธมณฑลที่หลากหลายลักษณะทั้งแก่คณะสงฆ์ รัฐบาล พุทธบริษัท ประชาชน และนักท่องเที่ยวก็ตาม ก็หาได้มีผลให้ที่ดินพุทธมณฑลซึ่งศาลวินิจฉัยแล้วว่า เป็นทรัพย์สินของพระศาสนาอันเป็นศาสนสมบัติกลาง กลับกลายเป็นที่ราชพัสดุแต่อย่างใดไม่

เมื่อที่ดินพุทธมณฑลไม่ใช่ที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์โดยสำนักงานธนารักษ์พื้นที่นครปฐม จึงไม่มีอำนาจดำเนินการสำรวจรังวัดจัดทำแผนที่แสดงรายละเอียดที่ดินราชพัสดุแปลงพุทธมณฑล และให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติจัดทำแบบสำรวจรายการส่ง - รับที่ราชพัสดุขึ้นทะเบียน เพื่อให้มีการขึ้นทะเบียนที่ดินพุทธมณฑลเนื้อที่ประมาณ 2,500 ไร่ เป็นที่ราชพัสดุตามพ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562

การที่กรมธนารักษ์ดำเนินการเพื่อให้มีการขึ้นทะเบียนที่ดินพุทธมณฑลเป็นที่ราชพัสดุ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ซึ่งเป็นเจ้าของเพื่อการใช้อำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและจัดการที่ดินพุทธมณฑลทรัพย์สินของพระศาสนาอันเป็นศาสนสมบัติกลางได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ที่ศาลจะกำหนดคำบังคับให้กรมธนารักษ์งดเว้นกระทำการสำรวจรังวัดจัดทำแผนที่ รวมทั้งสำรวจรายการที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่ดินแปลงพุทธมณฑลเพื่อขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ

อุทธรณ์ของกรมธนารักษ์ฟังไม่ขึ้น การที่ศาลปกครองกลางพิพากษาห้ามมิให้กรมธนารักษ์นำที่ดินพุทธมณฑลเนื้อที่ 2,500 ไร่ ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยกนั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยในผล พิพากษายืน