สถานการณ์หลังจากศาลสูงสหรัฐตัดสินยกเลิกภาษีทรัมป์

ผลจากการตัดสินของศาลสูงสหรัฐฯ เมื่อวันที่ 20 ก.พ.2569 ด้วยคะแนน 6-3 ให้การกำหนดภาษีศุลกากรโดยอำนาจประธานาธิบดีตาม กฏหมายว่าด้วยอำนาจเศรษฐกิจฉุกเฉินระหว่างประเทศ (International Emergency Economic Powers Act : IEEPA) หรือที่เราเรียกกันว่า “ภาษีทรัมป์” เป็นโมฆะ เนื่องจากขัดกับรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้อำนาจการกำหนดภาษีอากรเป็นอำนาจรัฐสภาโดยสมบูรณ์และในกฏหมาย IEEPA เองก็ไม่มีการระบุถึงการมอบอำนาจการกำหนดภาษีจากรัฐสภาให้ประธานาธิบดีอย่างชัดเจน

@มาตรการเบื้องต้นของรัฐบาลสหรัฐฯ

ทันทีที่ศาลสูงมีคำตัดสินออกมา ประธานาธิบดีทรัมป์ก็จัดการแถลงข่าวแสดงความผิดหวังอย่างรุนแรงและกล่าวหาว่าผู้พิพากษาศาลสูงฯ ที่ตัดสินว่า การกำหนดอัตราภาษีศุลกากรดังกล่าวผิดรัฐธรรมนูญเป็นพวกไม่รักชาติและไม่จงรักภักดี พร้อมกับประกาศใช้ภาษีศุลกากรชุดใหม่ ภายใต้ ม.122 ของกฏหมายการค้า ค.ศ. 1974 ในอัตรา 10% และขยับเป็น 15% ในวันรุ่งขึ้น โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ 24 ก.พ. 2569

การใช้อำนาจตามกฏหมายการค้าฯ ฉบับนี้สามารถใช้ได้ภายใต้สถานะการณ์ที่มีปัญหาดุลย์การชำระเงินที่รุนแรงและต่อเนื่อง แต่ต้องอยู่ในกรอบเวลาไม่เกิน 150 วัน หากเกินกว่านั้นต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา

อำนาจตามม.122 ของกฏหมายการค้า ค.ศ. 1974 เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าของรัฐบาลนายทรัมป์ ซึ่งคาดหมายว่าจะช่วยชดเชยรายได้ที่หายไปจากเดิมได้ครึ่งหนึ่ง ส่วนการแก้ไขปัญหาในระยะต่อไปนั้น รัฐบาลสหรัฐฯ กำลังเร่งพิจารณาจัดเก็บภาษีศุลกากรเพิ่มเติมจากก.ม.ฉบับอื่น โดยเฉพาะ ม.232 ของก.ม.ว่าด้วยการขยายการค้า (Trade Expansion Act )ค.ศ. 1962 และม. 301 ของก.ม.การค้า ค.ศ. 1974

อย่างไรก็ตามกฎหมายฉบับอื่นที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารกำหนดอัตราภาษีศุลกากรมีลักษณะจำกัดเฉพาะประเภทสินค้า เฉพาะประเทศ มีเพดานภาษี หรือห้วงเวลาที่ใช้ชัดเจน ไม่มีก.ม.ฉบับไหนที่ให้อำนาจกว้างขวางเหมือนกฎหมาย IEEPA

โดยม.232 เป็นกฎหมายที่ใช้กับเฉพาะประเภทสินค้า (sector-specific) ที่เกี่ยวโยงกับความมั่นคงของประเทศ อาทิ ทองแดง เหล็ก อะลูมิเนียม รถยนต์ ไม้แปรรูป ไม่มีการกำหนดเพดานสูงสุดของอัตราภาษี โดยมีกระทรวงพาณิชย์เป็นผู้ควบคุม

ส่วน ม.301 เป็นกฎหมานที่ใช้ลงโทษเฉพาะประเทศ (country-specific)ที่มีนโยบายการค้าไม่เป็นธรรมหรือมีลักษณะกีดกันสินค้าสหรัฐฯ โดยสำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR)เป็นผู้จัดทำรายงานสอบสวนเสนอรัฐบาล เพื่อกำหนดอัตราภาษีตอบโต้ที่เหมาะสม

@ผลกระทบต่อเสถียรภาพการเงิน/การคลังของประเทศ

รัฐบาลสหรัฐฯ เชื่อว่า หากขยายขอบเขตการบังคับใช้ม.232 และม.301 กับประเทศต่างๆให้มากขึ้น เมื่อรวมกับรายได้จากภาษี 15% ภายใต้ม.122 แล้วจะเป็นจำนวนใกล้เคียงกับรายได้จากการเก็บภาษีตามกม. IEEPA ที่ต้องยกเลิกไป

และเนื่องจากคำตัดสินของศาลสูงไม่มีการกล่าวถึงการชดเชยเงินภาษีที่เอกชนสหรัฐฯ จ่ายให้รัฐบาลมาแล้วไม่ต่ำกว่า 134,000 ล้านดอลลาร์นั้น เป็นที่แน่ชัดว่ารัฐบาลจะปัดภาระไปให้เอกชนไปฟ้องร้องขอรับเงินเอง ซึ่งคาดว่าจะต้องใช้เวลาหลายปี และเงินจำนวนมากก็จะตกไปอยู่กับทนายผู้ดำเนินคดี ความเสียหายที่จะเกิดกับสถานะการคลังของประเทศจึงไม่น่าจะรุนแรงเหมือนที่คาดหมายกันก่อนหน้า

@ผลกระทบด้านการเมือง

ประธานาธิบดีทรัมป์ได้ประกาศมาตลอดว่า การใช้มาตรการภาษีศุลกากรเป็นอาวุธสำคัญที่มีประสิทธิภาพสูงที่สุดในการดำเนินนโยบาย “อเมริกาต้องมาก่อน (America First)” และเขาก็ใช้เป็นเครื่องมือกดดันประเทศต่างๆ ให้ยอมทำตามผลประโยชน์ของสหรัฐฯ มาตลอด

ดังนั้น ในตอนนี้รัฐบาลสหรัฐฯ จึงต้องเร่งปรับกลยุทธในการเดินหมากในเวทีโลกใหม่หมด แม้ว่านายทรัมป์จะยืนยันว่า มาตรการภาษีศุลกากรชุดใหม่จะหนักแน่นรุนแรงไม่น้อยกว่าของเดิม แต่ก็เป็นที่รับทราบกันดีว่าประธานาธิบดีไม่สามารถปรับเปลี่ยนภาษีศุลกากรได้แบบไม่มีขอบเขตจำกัดเหมือนเมื่อก่อนแล้ว อำนาจการต่อรองก็จะถดถอยไปจากเดิมอย่างมาก

ในส่วนของการเมืองภายในประเทศ คำตัดสินครั้งนี้แสดงให้เห็นว่า แม้จำนวนผู้พิพากษาที่มีแนวความคิดแบบอนุรักษ์นิยมจะมีอยู่ถึง 6 คนในองค์คณะทั้งหมด 9 คน แต่ก็ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลอนุรักษ์นิยมภายใต้ทรัมป์จะต้องได้รับการพิจารณาด้วยดีเสมอไป ในระยะหลังๆศาลสูง เริ่มแสดงแนวโน้มในการให้ความสำคัญเรื่องการแบ่งสรรอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติบริหาร และตุลาการตามที่ระบุในรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัด ซึ่งจะส่งผลให้เรื่องใหญ่ที่รอการพิจารณาตัดสิน อาทิ สิทธิการเป็นพลเรือนโดยการเกิด (birthright citizenship) การจัดส่งผู้เข้าเมืองผิดกฏหมายออกไปประเทศที่สาม หรือการเสนอปลดสมาชิกคณะกรรมการผู้ว่าการธนาคารกลาง ซึ่งล้วนเกี่ยวพันกับขอบเขตการใช้อำนาจของประธานาธิบดี น่าจะออกมาไม่เป็นประโยชน์ต่อรัฐบาล ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อภาพลักษณ์ที่กำลังตกต่ำสูงสุดตอนนี้

@ท่าทีการตอบรับของประเทศต่างๆ

ในตอนนี้ประเทศส่วนใหญ่กำลังรอดูให้สถานะการณ์มีความชัดเจนแน่นอนมากกว่านี้ก่อนจะมีท่าทีตอบสนองที่เหมาะสมต่อไป

ประเทศที่รับผลโดยตรงจากการยกเลิกมาตรการภาษีทรัมป์ แบ่งเป็น 2 กลุ่มใหญ่ กลุ่มแรกคือ ประเทศที่ถูกเก็บภาษีศุลกากร 16-50% ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่ได้เปรียบดุลย์การค้าสหรัฐฯ จำนวนมากและมีความสัมพันธ์ไม่ใกล้ชิดหรืออาจมีปัญหากระทบกระทั่งกันอยู่ กับกลุ่มประเทศที่ถูกเก็บภาษีต่ำกว่า 15% ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่มีความใกล้ชิดเป็นพิเศษ(ทั้งการค้าและการเมือง) กับสหรัฐฯ

ซึ่งปรากฏว่า กลุ่มแรก (รวมไทย) เป็นกลุ่มที่ได้รับประโยชน์โดยรวมมากกว่ากลุ่มที่สอง จึงเป็นสิ่งที่ทำให้ประเทศในกลุ่มสองพยายามอาศัยช่องทางการติดต่อที่ใกล้ชิดเพื่อโน้มน้าวประธานาธิบดีทรัมป์ให้ลดอัตราภาษีลงมาเหลือ 10% ตามเดิม แต่อุปสรรคสำคัญคือ ตามม.122 ไม่สามารถลดอัตราภาษีให้ประเทศใดประเทศหนึ่งเป็นพิเศษได้ ต้องเป็นภาษีทั่วหน้าเท่านั้น

ความเคลื่อนไหวสำคัญในตอนนี้คือ สหภาพยุโรประงับการรับรองความตกลงการค้ากับสหรัฐฯ ไว้ก่อน ส่วนอินเดียก็ชะลอการดำเนินการเจรจารายละเอียดของข้อตกลงฯ (ลดภาษีจาก 50% เหลือ 18%) กับสหรัฐฯ เช่นกัน ส่วนประเทศอื่นที่จัดทำข้อตกลงฯ กับสหรัฐฯ ไว้แล้วอาทิ อังกฤษ ญี่ปุ่น เกาหลี ต่างก็รอจังหวะเวลาที่เหมาะสมในการเจรจาเปลี่ยนแปลงสาระของข้อตกลงฯ

แม้ว่านายทรัมป์จะประกาศขู่ไม่ให้มีการแก้ไขข้อตกลงที่ทำกันไว้แล้ว แต่ในข้อเท็จจริงเมื่ออัตราภาษีเปลี่ยนเงื่อนไขที่เคยตกลงกันก็ต้องเปลี่ยน โดยเฉพาะเงื่อนไขเกี่ยวกับภาระการซื้อสินค้าและลงทุนในสหรัฐฯ ที่หลายประเทศ (เช่น เกาหลี) ออกมายอมรับว่าไม่สามารถทำได้ครบถ้วน

@ สงครามการค้าจีน-สหรัฐฯ

ผ่านมาจีนเป็นประเทศเดียวที่แข็งขืนและมีมาตรการตอบโต้มาตรการภาษีฯ ของสหรัฐฯมาโดยตลอด ดังนั้น เมื่อประธานาธิบดีสหรัฐฯ ไม่สามารถกำหนดอัตราภาษีศุลกากรได้ตามอำเภอใจแล้วจึงเท่ากับสหรัฐฯ ขาดไพ่ใบใหญ่ในมือไปหนึ่งใบ และทำให้หลายคนมองว่าจีนจะเป็นผู้ได้รับประโยชน์สูงสุดจากคำตัดสินของศาลสูงฯ

ครั้งนี้

ระหว่างวันที่ 31 มี.ค.- 2 เม.ย 2569 ประธานาธิบดีทรัมป์มีกำหนดเยือนจีนอย่างเป็นทางการ ซึ่งประเด็นการค้าจะเป็นหนึ่งในหัวข้อสำคัญในการเจรจา ดังนั้น ท่าทีในการเจรจาของสหรัฐฯ จึงเป็นสิ่งที่ต้องจับตาดูอย่างใกล้ชิด เนื่องจากแม้ว่าอำนาจการกำหนดภาษีศุลกากรตามพ.ร.บ. IEEPA จะถูกยกเลิกไปแล้ว แต่รัฐบาลสหรัฐฯ ยังสามารถเพิ่มอัตราภาษีด้วยกม.อื่นได้อยู่(นอกเหนือจากม.122 ที่ใช้กับทุกประเทศ) โดยเฉพาะ ม.301 ซึ่งเป็นมาตรการเฉพาะประเทศที่มีแนวทางปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือกีดกันการค้ากับสหรัฐฯ

เป็นที่คาดหวังกันว่า ในการเยือนจีนครั้งนี้ทรัมป์ไม่น่าจะเลือกแนวทางแข็งกร้าวอย่างที่เคยเป็น และจีนเองก็ได้ส่งสัญญานพร้อมประนีประนอมกับท่าที่ผ่อนปรนลงของสหรัฐฯ เรื่องภาษีศุลกากรฝ่ายเดียว (unilateral tariffs) ซึ่งการลดความร้อนแรงของสงครามการค้าจีน-สหรัฐฯ ย่อมจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจโลกโดยรวม

@การเตรียมการของไทย

โดยเบื้องต้นการปรับลดภาษีศุลกากรลงเหลือ 10% หรือ 15% ก็จะส่งผลดีต่อการส่งออกของไทย ที่ต้องพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ 18-20% ของยอดส่งออกรวม อย่างไรก็ดีการเจรจาทำความตกลงการค้ากับสหรัฐฯ (อัตราภาษี 19%)ยังไม่ลุล่วง ดังนั้น มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องรีบศึกษาความเป็นไปได้จากการที่ไทยจะโดนมาตรการการค้าจากก.ม.ฉบับอื่น เพื่อประมวลท่าทีใช้ในการต่อรอง เพื่อปรับรายการข้อเสนอของไทย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเก็บภาษีสินค้าจากสหรัฐฯ 0% รายการสินค้าเกษตรที่จะต้องซื้อจากสหรัฐฯ (และมีผลกระทบสินค้าในประเทศ) หรือรายการสินค้าใหญ่ๆ อาทิ เครื่องบินโบอิ้ง หรือการซื้อแก๊สธรรมชาติ

นอกจากนั้น รัฐบาลยังต้องพิจารณาให้ดีว่า ในกรณีพิพาทกับเขมรมีอะไรที่เราจำต้องยินยอม เพราะเกรงผลกระทบจากภาษีทรัมป์อยู่บ้าง และในสถานะการณ์ปัจจุบันเราควรปรับท่าทีในส่วนใดหรือไม่