ฟูรุซาโตะ โนะเซอิ

1. ความเป็นมา

เมื่อไม่นานมานี้ รัฐบาลชุด “คุณอนุทิน” ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ทำนองว่า “จะส่งเสริมให้คนไทยบริจาคเงินให้ท้องถิ่น” เพื่อให้ท้องถิ่นนำเงินไปพัฒนาและเกิด “สำนึกรักบ้านเกิด”

ขณะนี้มีฐานะเป็นเพียง “แนวนโยบาย” ที่ยังไม่ได้มีการออกแบบในรายละเอียด หรือกล่าวได้ว่าเป็นขั้น “ความคิดของนโยบาย” (project idea)

กระนั้น “ความคิด” (idea) ก็เป็นสิ่งสำคัญมากสำหรับการเปลี่ยนแปลง หากรัฐบาลและนักการเมืองไทยไม่คิดอะไรเลย ก็คงไม่มีอะไรใหม่ และไม่เกิดการเปลี่ยนแปลง

ในทางสังคมศาสตร์ในปัจจุบันหันมาให้ความสำคัญกับความคิด (ideational turn) โดยเฉพาะสถาบันนิยมใหม่แนวประวัติศาสตร์ (historical institutionalism) หันมาศึกษาบริบทความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ (historical contexts) สาเหตุที่เป็นอุปสรรคที่แก้ไม่ได้ในทางประวัติศาสตร์ (path dependency) และพยายามหาจุดหัวเลี้ยวหัวต่อของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ (critical juncture) เพื่อก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง

2. ฟูรุซาโตะ โนะเซอิ (Furusato Nozei)

ต้นแบบของนโยบายบริจาคเงินให้บ้านเกิดมาจากญี่ปุ่น ชื่อนโยบาย ว่า “ฟุรุซาโตะ โนะเซอิ” เป็นนโยบายให้คนญี่ปุ่นส่งเงินบริจาคให้บ้านเกิดเพื่อขอส่วนลดหย่อนภาษี (hometown donation tax policy)

แต่เนื่องจากโครงสร้างการปกครองของญี่ปุ่นมีรัฐบาลกลาง แล้วก็ท้องถิ่นเลย คือ มีรัฐบาล แล้วก็มีจังหวัดและเทศบาล ซึ่งมีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งและมีสภาของตัวเอง ไม่ใช่มีจังหวัดที่เป็นการปกครองส่วนภูมิภาคเหมือนบ้านเรา การบริจาคเงินให้บ้านเกิดของคนญี่ปุ่นจึงเท่ากลับเป็นการบริจาคเงินให้ท้องถิ่นของตัวเอง ได้แก่ จังหวัดหรือเทศบาล

คนญี่ปุ่นที่บริจาคเงินให้บ้านเกิดตัวเองจะได้ส่วนลดหย่อนภาษี ไม่ต่างจากคนไทยบริจาคเงินการกุศลแล้วสามารถนำเอาไปลดหย่อนหักภาษีได้ในปัจจุบัน แต่ที่เพิ่มเข้ามา คือ คนญี่ปุ่นจะได้รับรางวัลเป็น “ของขวัญ” จากท้องถิ่นตอบแทนด้วย

“ของขวัญ” ยังแยกออกเป็นสองประเภท ประเภทแรก ท้องถิ่นให้ของขวัญแก่ผู้บริจาคเองโดยตรง ส่วนประเภทที่สอง เป็นการนำเอาของขวัญไปรวมกันที่กองกลาง แล้วสุ่มแจกให้คนบริจาค

สาเหตุที่ต้องมีกองกลางก็เพื่อลดการแข่งขันกันระหว่างท้องถิ่น เพราะหากให้ท้องถิ่นให้ของขวัญกันเองประเภทเดียว ท้องถิ่นที่ต้องการเงินบริจาคมาก อาจให้ของขวัญที่มีค่าเพื่อดึงดูดใจคนบริจาค เทียบกับบ้านเรา สมมติว่า “กาฬสินธุ์” แจก “ผ้าไหมมัดหมี่แพรวา” แต่ “โคราช” แจก “เส้นหมี่โคราช” ย่อมมีแรงจูงใจต่างกัน

ถึงแม้ว่าเงินบริจาคดังกล่าวจะมีไม่มาก สำหรับตัวเลขเงินบริจาคในญี่ปุ่นทุกวันนี้มีเพียงประมาณ 0.1-0.6% ของรายรับรวมของท้องถิ่น

อีกทั้งฐานะของท้องถิ่นของญี่ปุ่นดีกว่าบ้านเรา คือ จังหวัดและเทศบาลของญี่ปุ่น มีรายได้จากภาษีท้องถิ่น (local tax) อยู่แถว ๆ 45-55% คิดตัวเลขตัวกลมก็ประมาณ 50%

ท้องถิ่นญี่ปุ่นยังมีการจัดสรรภาษีให้ท้องถิ่น (local allocation tax) ซึ่งบ้านเราไม่มี ภาษีอย่างหลังนี้มีความสำคัญ เพราะเป็นภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการคลัง คือ คิดจากฐานความต้องการในการพัฒนาที่เป็นมาตรฐานกลาง หักด้วยสมรรถนะในการจัดเก็บภาษีได้จริง และบวกด้วยปัญหาเฉพาะของแต่ละท้องถิ่น เช่น ปัญหาผู้สูงอายุ ปัญหาพื้นที่ชายฝั่งทะเล ฯลฯ จากนั้นกำหนดออกมาเป็นตัวเลขภาษีที่รัฐบาลจัดสรรให้แต่ละท้องถิ่น ซึ่งมีจำนวนแตกต่างกัน ญี่ปุ่นไม่ได้คิดให้ในอัตราเดียวกันเหมือนกับการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปแบบประเทศไทย

ส่วนเงินอุดหนุนทั่วไป ท้องถิ่นญี่ปุ่นก็ได้รับเหมือนกันกับไทย แต่ไม่ได้อาศัยเป็นเงินหลักเหมือนไทย

สำหรับในประเทศไทย ท้องถิ่นไทยมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีของตัวเองไม่ถึง 20% ตัวเลขบางปี เช่น ค.ศ. 2011 เพียง 11% ส่วนที่เหลือนอกนั้น เป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหมด ท้องถิ่นไทยในปัจจุบันจึงต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก 70-80%

ท้องถิ่นญี่ปุ่นยังมีรายได้จากทรัพย์สินและธุรกิจของตัวเอง ของไทยก็มีเงินรายได้ประเภทนี้ แต่สเกลเล็กกว่าญี่ปุ่นมาก

ท้องถิ่นญี่ปุ่นยังสามารถกู้ยืมเงินจากภายนอกเพื่อทำโครงการขนาดใหญ่ให้กับท้องถิ่น ส่วนไทยเราก็มีเงินกู้ยืมเหมือนกัน แต่ระเบียบการกู้ยืมเคร่งครัด และถูกควบคุมจากท้องกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการคลัง จนกระทั่งทุกวันนี้ยากที่จะมีท้องถิ่นกู้ยืมเงินเองและรับผิดชอบเอง

เงินบริจาคจากนโยบายฟูรุซาโตะ โนะเซอิ ดังกล่าว เมื่อท้องถิ่นได้รับมาแล้ว จะนำไปใช้จ่ายในท้องถิ่นตามโครงการพัฒนาต่าง ๆ  

จำนวนเงินบริจาคไม่แน่นอน เพราะเป็นจิตศรัทธาและฐานะของคนบริจาค เปรียบเหมือนคนกรุงเทพฯที่มาจากแปดริ้วหรือชลบุรี ย่อมมีฐานะดี เมื่อบ้านเกิดจำเป็นและเกิดการอินกับบ้านเกิดในบางเหตุการณ์ เช่น กระแส “ทีมหมอนทองวิทยา” คน ๆ นั้นก็บริจาคเงินให้บ้านเกิดตัวเองได้จำนวนมาก แต่ถ้าเป็นคนกรุงเทพฯ ที่หาเช้ากินค่ำและมาจากที่ไกล ๆ เช่น เบตง กาฬสินธุ์ หรือหนองบัวลำภู ย่อมมีกำลังบริจาคได้น้อย

สิ่งที่ญี่ปุ่นแปลกกว่าไทย ตรงที่จังหวัดใหญ่ ๆ ไม่ค่อยมีคนบริจาคให้ แต่คนญี่ปุ่นกลับไปบริจาคให้จังหวัดเล็ก ๆ และเทศบาลขนาดเล็ก

ส่วนนอกนั้นน่าจะมีปัญหาเหมือนไทยในอนาคตถ้าไม่หาทางป้องกัน คือ การบริจาคไปกระจุกตัวอยู่กับเทศบาลที่ให้รางวัลดี ๆ เช่น ให้ของขวัญ ของฝากและให้ความสะดวกในการกลับมาท่องเที่ยวบ้านเกิด

ผลที่เกิดขึ้นจริงในญี่ปุ่น จึงเกิดกับเทศบาลขนาดเล็ก ซึ่งสามารถนำเงินไปพัฒนาการท่องเที่ยวและบริการชุมชนได้จริง จนมีผลจับต้องได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับมาตรการของสภาเทศบาลนั้น ๆ ที่จะกำหนดเป็นกฎเกณฑ์ และการตัดสินใจทำโครงการของฝ่ายบริหารเทศบาล

แต่ถ้าเป็นประเทศไทย เงินบริจาคที่ได้น่าจะมีจำนวนไม่มาก ส่วนการใช้จ่ายก็น่าจะคล้ายกับโครงการ SML สมัยรัฐบาลทักษิณ เช่น เอาไปสร้างหอกระจายข่าว สร้างสนามเด็กเล่น สนามฟุตบอล ซื้ออุปกรณ์การกีฬา ฯลฯ คงจะไม่มีจำนวนมากจนถึงขั้นเอาไปสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนหนทาง ไฟฟ้า ประปา เตาเผาขยะ สร้างโรงงาน

อย่างไรก็ตาม “สำนึกรักบ้านเกิด” มีความหมายต่อเงินบริจาคมาก การบริจาคเงินทำให้คนญี่ปุ่นผูกพันกับท้องถิ่น และคนญี่ปุ่นชอบ เพราะสามารถนำไปหักภาษีและได้รับรางวัลเป็นของขวัญตอบแทน จนมีผลข้างเคียงให้ท้องถิ่นที่มีแหล่งท่องเที่ยวแข่งขันกันให้ของขวัญและอำนวยความสะดวกในการท่องเที่ยว

ก่อให้เกิดทั้งผลดีและผลเสีย ผลดีก็ย่อมทำให้คนกลับมาท่องเที่ยวท้องถิ่นมาก ส่วนผลเสีย ก็อยู่ที่การแข่งขันการให้ “ของขวัญ” ทำให้ต้นทุนของการบริจาคมีราคาแพง

นอกจากนี้ ผลประโยชน์จากการบริจาคที่ได้รับมาก ไม่ใช่เป็นเรื่อง “ตัวเงิน” แต่เป็น “หน้าตาทางสังคม” คือ บรรดานายกเทศบาลที่ได้เงินบริจาคมาก จะได้ชื่อเสียงที่มีคนบริจาคเงินให้ สามารถเอาไปโฆษณาได้ว่าตัวเองเป็นคนโปรโมตท้องถิ่น

คล้ายกับที่ “คุณเนวิน ชิดชอบ” สร้าง “บุรีรัมย์โมเดล” นั่นแหละ จะว่า “ไม่ดี” ก็ไม่ได้ เพราะคงไม่มีใครทำให้บุรีรัมย์เจริญได้เท่านี้แล้ว ขณะเดียวกันจะว่า “ดีหมด” ก็คงไม่ได้ เพราะดูเหมือนเป็นการนำเอาประโยชน์“ส่วนรวม” กับ “ส่วนตัว” มาทับซ้อนกันจนแยกไม่ออก

คนที่ได้อีกคน คือ “พ่อค้านักธุรกิจท้องถิ่น” เพราะทำให้เศรษฐกิจท้องถิ่นดีขึ้น สมมติได้กับกรณีคนไทยบริจาคเงินให้เมืองพัทยามาก คนไทยก็อาจได้รางวัลในการอำนวยความสะดวกในการกลับไปเที่ยวพัทยา ร้านรวงในพัทยาก็ต้องขายของดี คนในเมืองพัทยามีงานทำ มีรายได้ มีเงินใช้ เศรษฐกิจพัฒนาเฟื่องฟูกว่าเดิม นอกเหนือจากการท่องเที่ยวเดิม

แต่กลับกัน ระบบอุปถัมภ์ในท้องถิ่นก็จะยิ่งแน่นแฟ้นยิ่งขึ้น นักการเมืองท้องถิ่นกับเครือข่ายก็จะผูกพันและมัดกันเข้าด้วยกันเป็นข้าวต้มมัดและขยายวง

ถึงกระนั้น ระบบอุปถัมภ์ในท้องถิ่นของไทยจนกลายมาเป็น “จักรกลทางการเมือง” (political machine) นั้น มีมานานแล้ว ไม่ใช่ว่าเกิดจาก “เงินบริจาค” ถึงไม่มี “เงินบริจาค” ทุกวันนี้คนก็สร้างถ้อยคำเป็นวาทกรรมว่า “บ้านใหญ่” อยู่แล้ว

ทำนองเดียวกัน ปัญหาการทุจริตจากเงินบริจาค ก็เป็นปัญหาดั้งเดิมที่ฝังรากลึกอยู่ในระบบวัฒนธรรมและสังคมท้องถิ่นไทย เพราะคนไทยต้องพึ่งพาอาศัยกันทั้งสองทาง การตรวจสอบน้อยและความรับผิดชอบต่อสาธารณะยังมีไม่มาก

ตัวเลขคดี ป.ป.ช. ในปัจจุบัน สัดส่วนของคดีทุจริตท้องถิ่น จึงเป็นสัดส่วนที่สูงที่สุด ดังนั้น หากจะอ้างว่า “การบริจาคเงินกลับท้องถิ่น” จากนโยบายรัฐบาลอนุทิน นั้น อาจเป็นช่องทางให้นักการเมืองท้องถิ่นทุจริต ก็ดูกระไรอยู่

กรณีประเทศไทย หากนำนโยบายบริจาคเงินกลับท้องถิ่นมาออกแบบในขั้นต่อไป ต้องคิดไว้ล่วงหน้าว่าจะมีมาตรการกระจายเงินบริจาคอย่างไร ชวนให้คิดไปไกลถึงกรอบแนวคิดเชิงมหภาค เพราะว่า “ท้องถิ่นไทย” มีปัญหาหลักอยู่ที่ “การคลังท้องถิ่น” และ “ความเหลื่อมล้ำทางการคลังท้องถิ่น”

ขยายความก็คือ ท้องถิ่นไทยมีรายได้เป็นของตัวเองน้อย จึงไม่อาจกระจายอำนาจได้มาก เพราะความจริง “การกระจายอำนาจ” ก็คือ “การเอาเงินส่วนกลาง” ไปอุดหนุนท้องถิ่นนั่นเอง

งานคลาสสิกเรื่องนี้ คือ งานของของกนกพรรณ เหล่าอารยะ (Lao-Araya, K., 2002) เรื่อง “Effect of Decentralization Strategy on Macroeconomic Analysis Stability in Thailand”

งานชิ้นนี้อธิบายสรุปได้ทำนองว่า การกระจายอำนาจของไทยที่ทำได้ไม่มาก นั้น เป็นเพราะติดกรอบของแผนการเงินระยะกลาง (Middle Range Fiscal Framework) หมายความว่าเวลาประเทศไทยทำการพัฒนาประเทศ ต้องทำแผนห้าปีเอาไว้ล่วงหน้า

ในแผนห้าปีนั้นก็ต้องคิดด้วยว่าจะทำกรอบของแผนการเงินห้าปีอย่างไร ถ้าประเทศใช้เงินออกนอกกรอบแผนการเงิน ก็กระทบต่อแผนการเงิน เช่น กระทบต่อเป้าหมายของอัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือเป้าหมายของแผนการใช้จ่ายอื่น ๆ

แผนการกระจายอำนาจของไทยบางทีก็เป็น “การเมือง” เกินไป ไม่ได้มอง “ฐานะทางการคลังของประเทศ”

ปี ค.ศ. 1999 หรือพ.ศ. 2542 ไทยเราไปออกกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจว่า ต้องจัดสรรเงินให้ท้องถิ่นให้ได้ 35% ของรายรับรวมในปี 2006 หรือ พ.ศ. 2549 แต่ทำไม่ได้จริง จนต้องแก้กฎหมายใหม่ เป็นผลให้การกระจายอำนาจชะลอตัวจนถึงปัจจุบัน

ความรู้ใหม่ที่ได้จากงานของกนกพรรณข้างต้น คือ “การกระจายอำนาจ” ยังกระทบต่อ “สัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศ” เพราะเมื่อนำโมเดลทางเศรษฐศาสตร์มาวิเคราะห์ดูแล้ว ปรากฏว่า หากประเทศไทยลด “การกระจายอำนาจ” ลง จะทำให้ “สัดส่วนหนี้สาธารณะ” ลดลง

ดังนั้น หากรัฐบาลคิดจะ “กระจายอำนาจ” ก็ต้องหาทาง “เพิ่มรายได้” ให้กับประเทศ เช่น เพิ่ม VAT มากกว่า 7% หรือเพิ่มเพดานเงินกู้มากกว่า 70% หรือเพิ่มมาตรการให้ท้องถิ่นกู้เงินมาลงทุนและรับผิดชอบเอง แต่ไม่ใช่ผลักภาระให้รัฐบาลกลางคอยใช้หนี้ให้ท้องถิ่น

เมื่อท้องถิ่นไทยมีปัญหาการคลังท้องถิ่นและความเหลื่อมล้ำทางการคลังอยู่แล้ว การมีนโยบายบริจาคเงินให้ท้องถิ่น จึงน่าจะเป็น “นวัตกรรมนโยบาย” (policy innovation) อย่างหนึ่งของประเทศไทย คือ เป็นช่องทางที่จะทำให้ท้องถิ่นได้เงินเพิ่มกว่าเดิม

แม้ว่าจะเป็นนวัตกรรมขนาดเล็กที่มีผลกระทบไม่มาก คือ ได้เงินไม่มาก และน่าจะไม่ได้มีผลมากถึงกับทำให้ฐานะทางการคลังของท้องถิ่นดีขึ้นโดยตัวเงินบริจาค

ส่วนปัญหาที่กลัวว่า นักการเมืองจะเอาไปหาเสียง ทุจริต ท้องถิ่นจะได้เงินบริจาคไม่เท่ากัน หรือนักการเมืองจะสร้างฐานทางการเมืองได้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้นนั้น เป็นปัญหาการเมืองดั้งเดิมของไทย ที่จำเป็นต้องปฏิรูป “ระบบการเมือง” และ “พรรคการเมือง” อยู่แล้วในระยะยาว ซึ่งต้องแยกออกไปจากนโยบายบริจาคเงินนี้

ข้อที่น่าคิดมากกว่านั้น คือ ไทยเราจะแก้ปัญหาที่ขัดแย้งกันระหว่าง “การกระจายอำนาจ” กับ “แผนการเงิน” และ “หนี้สาธารณะ” อย่างไร เพราะทั้งหมดเป็น “วัฏจักร” ของปัญหาที่มีผลกระทบต่อกันเป็นระบบและเป็นลูกโซ่

ประเด็นสำคัญอยู่ที่ประเทศไทยต้องพูดปัญหาท้องถิ่นกันอย่างตรงไปตรงมา โดยอาศัยข้อเท็จจริงทางการคลังท้องถิ่นเป็นพื้นฐาน ไม่ใช่เหมือนนักการเมืองไทยในปัจจุบัน ที่แข่งกันคิดจะ “ใช้จ่ายเงิน” และ “เอาใจ” ท้องถิ่น แต่ไม่รู้ว่า “จะเอาเงินมาจากไหน”

ข้อเท็จจริงในปัจจุบันในระดับมหภาค รัฐบาลไม่กล้าเพิ่มภาษี VAT เพราะกลัวโดนด่า ส่วนรัฐบาลจะริเริ่มเก็บภาษีทรัพย์สิน ก็กลัวตัวเองเสียผลประโยชน์

แม้แต่ด้านการเพิ่มเพดานหนี้ (debt ceiling) ก็กลัวคนโจมตีว่า “บริหารประเทศไม่เป็น” ทั้งที่ความจริง “เรแกน” เป็นประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาสองสมัย (ค.ศ. 1981-1989) เพิ่มเพดานหนี้ทั้งหมดรวม 18 ครั้ง!!

คนไทยคงต้องลดความเป็นการเมืองลงกันบ้าง.. นอกเหนือจาก นโยบายบริจาคเงินกลับบ้านเกิดแล้ว.. ประเทศไทยต้องหันกลับมาทบทวนปัญหาเชิงโครงสร้างของการคลังท้องถิ่นไทยอย่างจริงจัง..ระดมสมองของนักคิดทางการคลังท้องถิ่นไทยซึ่งมีแต่คนเก่ง ๆ  ว่าความคิดที่ถูกต้องในอนาคตเป็นอย่างไร แล้วนำไปแสวงหาความสนับสนุนในวงกว้าง และนำไปปฏิบัติในระยะยาว..