อำนาจสามหน้าในโครงการแลนด์บริดจ์

1. อำนาจสามหน้าในนโยบายสาธารณะ

สตีเฟ่น ลู๊กส์ (Steven Lukes) นักรัฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงอธิบายว่า การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมอง “หน้าเดียว” ไม่ได้ เพราะนโยบายสาธารณะทุกนโยบายมี “การเมือง” เป็นแรงผลักดันและแอบซ่อนตัวอยู่ เขาจึงเสนอให้วิเคราะห์นโยบายโดยมองที่ “อำนาจ” ทั้งที่เปิดเผยและแอบซ่อนตัว รวมแล้วทั้งหมดมีสามหน้า (three-dimensional view of power)

หน้าแรก อำนาจหน้าการตัดสินใจ (decision-making) หมายถึงใครชนะใคร  เช่น ใครเสนอนโยบาย ใครคัดค้านนโยบาย ด้วยเหตุผลอะไร

หน้าที่สอง อำนาจหน้าการควบคุมวาระนโยบาย (control agenda) หมายถึงใครยกเอาประเด็นใดขึ้นมาพูด แล้วคนนั้นควบคุมวาระนโยบาย โดยไม่ยอมให้คนอื่นได้พูดถึงประเด็นเรื่องอะไร

หน้าที่สาม อำนาจหน้าวาทกรรม (discursive power) หมายถึงความสามารถสร้างความยินยอม (consent) ให้เกิดขึ้นกับนโยบาย

2. โครงการแลนด์บริดจ์

เมื่อนำเอาแนวคิด “อำนาจสามหน้า” มาวิเคราะห์โครงการแลนด์บริดจ์ จะพบร่องรอยความจริงที่สลับซับซ้อนมากกว่า “เหตุผล” ที่เป็นข้ออ้างของนักการเมืองฝ่ายเดียว แต่เนื่องจากกระดาษจำกัด ผู้เขียนนำเสนอได้เฉพาะอำนาจหน้าที่หนึ่งก่อน แล้วค่อยเสนออีกสองหน้าทีหลัง

เริ่มต้นจากความเป็นมาของโครงการแลนด์บริดจ์ (Land Bridge Project) โครงการนี้มีฐานะเป็นส่วนหนึ่งของโครงการระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้ (Southern Economic Corridor) หรือ SEC

“SEC” เป็นกรอบของโครงการใหญ่ครอบคลุม 4 จังหวัด คือ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ และนครศรีธรรมราช เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวม ส่วน “โครงการแลนด์บริดจ์” เน้นเฉพาะการขนส่ง เพื่อเป็นสะพานเชื่อมทะเลทั้งสองด้าน คือ เชื่อมระหว่างชุมพรด้านอ่าวไทยกับระนองฝั่งอันดามัน แต่เป้าหมายจริง ๆ ที่ใหญ่กว่านั้น คือ การเชื่อมต่อเส้นทางสายไหมทางทะเลกับจีน ดังนั้น โครงการแลนด์บริดจ์จึงสัมพันธ์กับภูมิรัฐศาสตร์โลก (global geopolitics)

โครงการแลนด์บริดจ์มีมูลค่าการลงทุน (Investment Cost) ประมาณ 1 ล้านล้านบาท ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) ประมาณ 14-17% ปัจจุบันปรับตัวเลขลดลงเหลือ 11% มูลค่าปัจจุบันสุทธิ (NPV) ประมาณ 307.56 พันล้านบาท สัดส่วนผลประโยชน์ต่อต้นทุน (B/C Ratio) ประมาณ 1.8 และระยะเวลาคืนทุน (Payback Period) ประเมินไว้ที่ 20-30 ปี โดยมีเงื่อนไขว่าต้องมีการขนส่งตามเกณฑ์ที่คาดการณ์

3. ปัญหาจากอำนาจหน้าที่หนึ่ง

ผู้ที่เสนอและคำนวณค่าความเป็นไปได้ของโครงการแลนด์บริดจ์ คือ สนข. (สำนักนโยบายและแผนการขนส่งและการจราจร) สังกัดกระทรวงคมนาคม

ขณะที่เจ้ากระทรวง กำลังขะมักเขม้นและมุ่งมั่นที่จะนำโครงการแลนด์บริดจ์เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติในหลักการในเร็ว ๆ นี้

เมื่อวิเคราะห์จากอำนาจหน้าที่หนึ่ง พบปัญหา 4 ประการใหญ่ ๆ ดังนี้

ประการแรก การวิเคราะห์ผลดี-ผลเสียทางเศรษฐกิจ ในมุมมองของการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ ปรากฏว่า หน่วยงานอื่นของรัฐ กลับเห็นไม่ตรงกันกับ สนข.

(1) สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติร่วมกับจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พบว่ามีข้อมูลแตกต่างไปจาก สนข. อย่างมาก ทั้งได้ตั้งข้อสังเกตว่าความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์อาจไม่สูงอย่างที่ สนข.ประเมิน และได้คัดค้านมาตลอด

จนไม่กี่วันมานี้ เลขาสภาพัฒน์ฯ ออกพูดชัดเจนต่อสื่อมวลชนว่า สภาพัฒน์ไม่เคยเสนอผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการแลนด์บริดจ์และสภาพัฒน์ไม่เคยรับรองโครงการนี้ ทำเอาคนไทยช็อกกันทั้งประเทศ..

(2) นักวิชาการภาคประชาชนจำนวนมากออกมาต่อต้านเรื่องผลกระทบต่อระบบนิเวศทางทะเล และแสดงความกังวลต่อร่างกฎหมายพิเศษระเบียบเศรษฐกิจภาคใต้ที่ให้อำนาจคณะกรรมการไว้กว้างขวาง ซึ่งอาจส่งผลต่อการจัดการที่ดินในพื้นที่

ประการที่สอง การวิเคราะห์ความไว (sensitivity analysis)  เมื่อนำตัวแปรอื่นมาวิเคราะห์ร่วมด้วยเพื่อตรวจสอบโครงการ จะพบว่าความกังวลของนักวิชาการไม่ได้กล่าวเกินจริง คือ

(1) ปัญหาประสิทธิภาพการขนส่ง (logistical efficiency) มีแนวโน้มว่าต้นทุนการยกตู้สินค้าจากเรือไปขึ้นรถไฟ ยกจากรถไฟไปขึ้นเรือ จะเกิดต้นทุนแฝง เนื่องจากแพงกว่าและล่าช้ากว่าการวิ่งเรือผ่านทางช่องแคบมะละกา

(2) ปัญหาความยืดหยุ่นของอุปสงค์ (elasticity of demand) รัฐใช้ตัวเลขสูงเกินจริงในการคาดการณ์ “จำนวนเรือ” ที่จะเปลี่ยนเส้นทางเดิมมาใช้เส้นทางแลนด์บริดจ์ อีกทั้งการคาดการณ์นี้ยังมีความไม่แน่นอนสูง

เนื่องจากการเปลี่ยนเส้นทางของเรือจะขึ้นอยู่กับการคิดคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ของเรือ อันได้แก่ ค่าระวางเรือที่จะเก็บในอนาคต กับการปรับตัวของห่วงโซ่อุปทานในอนาคต เช่น ระบบสินค้าคงคลังของโครงการแลนด์บริดจ์  ความสามารถปรับเปลี่ยนทรัพยากรเมื่อเรือหันมาใช้เส้นทางแลนด์บริดจ์ ระบบข้อมูลและเครือข่ายคู่ค้า

(3) ปัญหาผลกระทบภายนอก (externalities) นับเป็นปัญหาใหญ่มาก เนื่องจากโครงการแลนด์บริดจ์อาจกระทบต่อฐานทรัพยากรเดิมของพื้นที่ เช่น การทำประมง การท่องเที่ยวเชิงนิเวศ วิถีชีวิตความเป็นอยู่ของชุมชน ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมทางทะเลและทางบก อันเป็นตัวเลขที่รัฐไทยในปัจจุบันได้มองข้ามไปโดยไม่ได้นำมาคิดคำนวณมูลค่าด้วยในปัจจุบัน

ประการที่สาม การวิเคราะห์ในแง่ภูมิรัฐศาสตร์โลก (global geopolitics) เมื่อมองจากบทบาทของต่างประเทศเข้ามา จะพบว่า โครงการแลนด์บริดจ์เป็นโครงการที่เปิดช่องให้ต่างชาติเข้ามาลงทุน แยกออกเป็น 3 ระดับ คือ

(1) ระดับประเทศ จีนเป็นประเทศหลักในการผลักดันโครงการเพื่อเชื่อมเข้ากับโครงการ BRI (Belt and Road Initiative) ของตน เนื่องจากแลนด์บริดจ์เป็นทางออกที่จะลดความเสี่ยงจากช่องแคบมะละกาจากการถูกปิดล้อมทางยุทธศาสตร์จากสหรัฐอเมริกา ทำนองเดียวกันกับที่จีนกำลังประสบปัญหาจากการปิดล้อมช่องแคบฮอร์มูสอิหร่านของสหรัฐอเมริกา

(2) ระดับทุนข้ามชาติ กลุ่มผู้ขนส่งทางทะเลข้ามชาติ ย่อมหาทางลดต้นทุนการขนส่งทางเรือ หากโครงการแลนด์บริดจ์ตอบคำถามได้จริงว่า “เร็วกว่า ประหยัดกว่า” ช่องแคบมะละกาหรือสิงคโปร์

(3) “ทุนขาว” จากญี่ปุ่นและตะวันตกซึ่งมีมาตรฐานสูง หากโครงการมีความโปร่งใสและมีคุณภาพย่อมสามารถดึงทุนขาวเข้ามาเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับโครงการได้มาก

4. ความเสี่ยงจากโครงการแลนด์บริดจ์ในแง่เศรษฐศาสตร์การเมือง

การลงทุนในโครงการแลนด์บริดจ์เป็นการนำเงินลงทุนจากต่างชาติเข้ามา จึงมีผลดีในแง่ของการนำเม็ดเงินเม็ดใหม่เข้ามาในประเทศจำนวนมาก

แต่ขณะเดียวกัน ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความเปราะบางในการใช้อำนาจ น่าจะเป็นอันดับต้น ๆ ของโลก ดังที่เห็นได้จากเมื่อพรรคนายทุนชนะการเลือกตั้ง มักเห็นช่องทางที่จะอาศัยการเมืองซ่อนเร้นอยู่บ่อย ๆ จนเกิดผลเสียต่อประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

ประการแรก ช่องโหว่ทางกฎหมาย

ประเทศไทยมักออกกฎหมายเพื่อเปิดช่องให้ใช้ดุลพินิจมาก ๆ เช่น พรบ.เขตเศรษฐกิจพิเศษให้อำนาจคณะกรรมการสามารถยกเว้นการใช้บังคับกฎหมายผังเมือง กฎหมายสิ่งแวดล้อม และกฎหมายคุ้มครองที่ดินของชาวบ้าน อันเป็นการตัดตอนอำนาจของชุมชน หรือพรบ.ร่วมทุน มีการ “ล็อกสเปค” ผ่านเงื่อนไขทางเทคนิค หรือพรบ.เวนคืนที่ดิน อ้างว่าเพื่อประโยชน์ของรัฐ แต่ในนั้นจะแฝงด้วยอำนาจการเมือง

ส่วนกรณีที่พบเห็นเป็นประจำ คือ กฎหมายสิ่งแวดล้อมที่กำหนดให้มีการประเมินผลกระทบของสุขภาพและสิ่งแวดล้อม มักจะทำในลักษณะพอเป็นพิธี คือ ทำครบตามขั้นตอนและผลออกมาว่า “ผ่าน” ทุกโครงการ

ประการที่สอง กลไกทางสถาบันการเมืองอ่อนปวกเปียก

ประเทศไทยมีปัญหากลไกทางสถาบันการเมืองอย่างมาก โดยเฉพาะให้อำนาจ “คณะกรรมการกำกับดูแลอิสระ” (independent regulatory agency) ซึ่งอิงแอบกับการเมือง โดยตัดภาคประชาชนและนักวิชาการ รวมไปถึงผู้เชี่ยวชาญระดับนานาชาติออก จึงเป็นที่รู้กันดีว่าคนนั้นคนนี้เป็นกรรมการมาจากตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจและการเมือง

นอกจากนั้น ยังใช้วิธีการสัมปทานโครงการโดยวิธีการผูกขาด ไม่เป็นที่ยอมรับว่ามีการแข่งขันกันจริงในระดับโลก (international competitive bidding) โดยมีการเมืองที่ซ่อนตัวอยู่นั้นอีก

ประเด็นวาระซ่อนเร้นที่เป็นความลับความดำมืดดังกล่าว แท้จริงแล้วเป็นเป้าหมายแท้จริงของนักการเมือง

ส่วนระบบการตรวจสอบ ทั้งการตรวจสอบภายในระบบราชการและองค์กรอิสระก็เป็นที่ทราบกันทั่วไปว่า “ง่อยเปลี้ยเสียขา”

ที่ตลกร้าย คือ ประเทศไทยเป็นประเทศที่ได้ชื่อว่า “ปกครองโดยอาศัยข้อยกเว้น” (Exception Rule) คือ เขียนกฎหมายบังคับใช้เอาไว้ดิบดี ยาวเป็นวา

แต่ตบท้ายว่า “ยกเว้น” อะไรสักอย่าง ซึ่งตรงนั้นแหละคือ “อำนาจอภิสิทธิ์” ของผู้ที่มีความสามารถในการยึดกุมรัฐ (state-capture)

ประการที่สาม การถ่ายทอดเทคโนโลยีบกพร่อง

ประเทศไทยมีกฎหมายเขียนเอาไว้ถึงแนวทางในการถ่ายทอดเทคโนโลยีจากต่างประเทศ เช่น ในกฎหมายร่วมทุน แต่ในทางความเป็นจริง มีเพียงการใช้แรงงานไทยเท่านั้น

ส่วนการร่วมวางแผนและจัดทำโครงการ หรือการแบ่งเงินลงทุน เป็นเพียงส่วนน้อย อันเป็นแนวทางในการจัดการกับจุดเปราะบางที่แตกต่างทางความคิดและผลประโยชน์ในท้องถิ่น ซึ่งจะได้นำเสนอต่อไปในการใช้อำนาจในหน้าต่อ ๆ ไป

ประการที่สี่ การขาดความพร้อมรับผิดของผู้กำหนดนโยบาย

ปัญหาหลักของประเทศไทย คือ เมื่อนักการเมืองมีอำนาจจะคิดโครงการใหม่ ๆ ใช้เงินของรัฐจำนวนมาก และใช้อำนาจการเมืองแอบซ่อนตัว แล้ว

จะไม่ยอมระบุให้ชัดว่า หากเกิดความผิดพลาดขึ้นมาแล้วตัวเองจะต้องรับผิดอย่างไร ซึ่งกลายเป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองที่ปราศจากความพร้อมรับผิด (the phenomenon of politics without accountability or accountability deficit) และเมื่อกลไกการตรวจสอบ “ง่อยเปลี้ยเสียขา” เสียแล้ว การจะรื้อฟื้นมาเอาโทษกันภายหลัง ย่อมทำได้เฉพาะกับ “ฝ่ายที่เป็นปรปักษ์กับตน”

ประการที่ห้า ปัญหาความเสี่ยงในอนาคตจากโครงการแลนด์บริดจ์ ได้แก่

(1) ปริมาณสินค้าที่ขนส่งและเรือเปลี่ยนเส้นทางมาใช้โครงการแลนด์บริดจ์ไม่เป็นไปตามเป้า สิ่งที่จะเกิดในอนาคต คือ รัฐต้องเอาเงินไปอุดหนุนเพื่อแก้ปัญหาอีก โดยอาศัยอำนาจทางการเมือง การตัดสินใจของโครงการจึงไม่ได้คิดอ่านป้องอะไรเอาไว้ล่วงหน้า แต่จะ “ดันทุรังยกกำลังสอง” (muddling through) ไปเรื่อย ๆ

(2) การศึกษาความเป็นไปได้ทางการเมือง เม็กกะโปรเจ็กของไทย เกิดขึ้นโดยไม่คิดถึงความเป็นไปได้ทางการเมือง หมายถึงไม่ได้คิดถึงการยอมรับและได้รับความสนับสนุนจากนักวิชาการ ภาคพลเมืองและพรรคการเมืองอื่น ๆ รวมไปถึงกลุ่มผลประโยชน์และสื่อมวลชน

ดังตัวอย่างที่เกิดผลลัพธ์ทางการเมืองมาแล้ว เช่นกรณีที่มีข่าวเปิดโปงว่า มีนักการเมืองคนสำคัญเข้าไปพูดคุยกับบริษัทจัดการน้ำรายใหญ่ในประเทศแถบเอเชีย อันเป็นผลให้เม็กกะโปรเจ็กด้านการจัดการน้ำล้ม

(3) การจัดการสิ่งแวดล้อมและภัยพิบัติ โครงการแลนด์บริดจ์ย่อมเกิดความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนเส้นทางคมนาคมขนส่งทางบก ทางน้ำและภาวะนิเวศอย่างมหาศาล และวิถีชีวิตดั้งเดิมของผู้คน เมื่อรัฐใช้วิธีไปตายเอาดาบหน้า โดยการจ่ายเงินชดเชยภายหลัง ก็ย่อมเป็นการแก้ปัญหาปลายเหตุ และยากที่จะฟื้นฟูสภาพภาวะนิเวศเดิมได้

อีกทั้งในกระบวนการทางการเมือง รัฐเอาต้องดึงเอากลุ่มสิ่งแวดล้อมและนักวิชาการบางคนมาสนับสนุนตัวเอง ซึ่งยิ่งทำให้การจัดการสิ่งแวดล้อมและภัยพิบัติขาดธรรมาภิบาลและเป็น “การเมือง” ที่เห็นแก่ตัวอย่างร้ายกาจ

นอกจากนี้ โครงการแลนด์บริดจ์ยัง “ปิดปาก” ผู้คน และยัดเยียดให้เขาเป็น “ตัวแทน” กลุ่มนายทุนผู้เสียประโยชน์ และข้อสำคัญ คือ เป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองของการขยายตัวของทุนท้องถิ่น ไปเป็นทุนระดับชาติและการยึดกุมรัฐ และย้อนศรกลับมาครอบงำการเมืองท้องถิ่นอีกรอบ

ผู้เขียนจะได้อธิบายในการใช้อำนาจในนโยบายอีกสองหน้านี้ในอากาสต่อไป