1. ความนำ
สำนักงาน ป.ป.ช. กำลังถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก สาเหตุเบื้องต้นมาจากเลขา ป.ป.ช. พูดทำนองว่าคนวิจารณ์ป.ป.ช.โดยขาดพยานหลักฐานนั้นสะท้อนว่า “สังคมไทยกำลังป่วย”
ต่อมา คุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ กับ “คุณไอติม” พริษฐ์ วัชรสินธุ อภิปรายตอบโต้ในสภาว่า สังคมป่วยก็เพราะเกลียดคนโกง ดูเหมือนหลายคนเห็นตรงกันว่าการทำงานของ ป.ป.ช. ขณะนี้ไม่เข้าเป้าและการคอร์รัปชั่นในไทยกำลังระบาดอย่างหนัก
ก่อนนั้นไม่นาน คณะกรรมการร่วมภาคเอกชนหรือเรียกชื่อย่อว่า “กกร.” เสนอข้อมูลว่าการคอร์รัปชั่นของไทยอยู่ในสถานการณ์ที่แย่ลงกว่าเดิม การที่หน่วยงานของรัฐเรียกรับสินบนนั้น ทำให้ต้นทุนธุรกิจสูงขึ้นกว่า 50%
นายกรัฐมนตรีอนุทิน ขานรับ กอร. ตั้ง “คณะกรรมการประสานงานเพื่อต่อต้านการทุจริต” หรือ “คตท.” ขึ้นทันที และนำภาคเอกชนดังกล่าวไปเป็นกรรมการด้วย แต่น่าคิดที่ไม่มี “ภาคพลเมือง”..
กระนั้นในสายตาของคนทั่วไปยังมองว่า “คตท.” ก็คงเป็น “คณะกรรมการกลบฝังปัญหาคอร์รัปชั่นไทย (bury issue in the committee)” อีกคณะหนึ่ง ไม่ต่างจากอีกหลายคณะที่เคยตั้งมา
ปัญหาคอร์รัปชั่นไทยคงตกลงไปสู่ก้นลึกของหลุมดำและถูกกลบฝังไป จนเงียบงันไปชั่วครู่ชั่วยามหรือชั่วนิรันดร์
ถ้าย้อนมาดูการทำงานของสำนักงาน ป.ป.ช. จะพบแต่ข่าวร้าย ตั้งแต่มีข่าวว่ากรรมการไปพบนักการเมืองก่อนรับตำแหน่งและมีคนถ่ายคลิปเอาไว้ หรือกรรมการรับสินบนเป็นของมีค่าจำนวนมาก จนถูกตั้งคณะกรรมการไต่สวนพิเศษ และกรรมการบางคนกำลังถูกฟ้องต่อศาลคดีอาญาทุจริต หรือมีข่าวเลื่อนตำแหน่งข้ามอาวุโสกันโดยไม่สนใจประเพณีการทำงาน หรือมีข่าวโยกย้ายเจ้าหน้าที่เป็นพันคน จนถูกฟ้องศาลปกครอง
ข่าวที่สะเทือน ป.ป.ช. มากที่สุด คงเป็นกรณีที่ป.ป.ช. มีมติให้ตีตกคดีซุกหุ้นของคุณศักดิ์สยาม ทั้งที่ก่อนหน้านั้นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยคดีแล้วว่าเป็นการซุกหุ้นและผลของคำวินิจฉัยคดีผูกพัน ป.ป.ช.
นานมาแล้ว ยังมีข่าวว่า เจ้าหน้าที่ในสำนักงาน ป.ป.ช. รับทำบัญชีแสดงทรัพย์สินให้นักการเมืองและข้าราชการระดับสูง ยังไม่นับอดีตคนใน ป.ป.ช. ที่ใช้อำนาจอ้างอิงไปเรียกรับเงินจากอธิบดีกรมกอง ฯลฯ
อดีตกรรมการ ป.ป.ช. อย่างอาจารย์วิชา มหาคุณ เคยให้ความเห็นทางวิชาการว่า ป.ป.ช. ไม่น่าจะอยู่ในฐานะที่ไปประเมินองค์การอิสระอื่น
สอดคล้องกับหลักฐานในการประเมินผลองค์การตรวจสอบการคอร์รัปชั่นในภูมิภาคเอเชีย ซึ่งพบว่า คะแนนของสำนักงาน ป.ป.ช. ไทย อยู่ในลำดับท้าย ๆ ขององค์การตรวจสอบคอร์รัปชั่นในเอเชีย และพบว่า ปัญหาใหญ่ของสำนักงาน ป.ป.ช. ไทย คือ ไม่แสดงผลการประเมินตนเอง (self-assessment) ต่อสาธารณะ
ทางด้านดัชนีการรับรู้คอร์รัปชั่นของไทย ก็ตกลงเรื่อย ๆ แม้ว่าจะเป็นการวัดการรับรู้ (perception) ซึ่งเป็นเพียงความคิดเห็น แต่ก็มาจากประสบการณ์ของคน ซึ่งจริงหรือเท็จ ไม่สำคัญเท่ากับเป็น “ทัศนคติ” และ “ภาพพจน์” ที่มีต่อ ป.ป.ช. อีกทั้งเป็นตัวชี้วัดระดับการคอร์รัปชั่นอย่างหนึ่งที่ประเทศอื่นเขาใช้กันทั่วโลก
นอกเหนือไปจากนั้นคดีความผิดฐานคอร์รัปชั่นที่นับเป็นจำนวนคดี และเปรียบเทียบกับความสามารถในการไต่สวนและชี้มูล ตลอดจนการตัดสินของศาล ยังเป็นตัวเลขสถิติที่ไม่อาจนับได้ว่าใกล้เคียงกับความสำเร็จ
สรุปว่า สำนักงานป.ป.ช.ไทย ขณะนี้ไม่ได้ถูกประเมินผลจริงจัง ทั้งจากตัวเองและองค์การอื่น เว้นแต่การประเมินจากการรับรู้และมีการศึกษาเปรียบเทียบระดับประสิทธิผลกับองค์การป.ป.ช.ในระดับเอเชียด้วยกัน
แต่จากตัวชี้วัดการรับรู้คอร์รัปชั่น สถิติ และความรู้สึกนึกคิดของภาคธุรกิจที่แสดงออกมานั้น สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาการคอร์รัปชั่นไทยมีมากกว่าเดิม
ด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติหน้าที่ของสำนักงาน ป.ป.ช.ไทย ก็น่าจะแย่ลงด้วย เว้นแต่สำนักงาน ป.ป.ช.ไทยจะสามารถป้องกันตนเองได้ว่า องค์กรของตนทำงานได้เท่าเดิมหรือดีกว่าเดิม แต่ขนาดของการคอร์รัปชั่นไทยมันใหญ่กว่าเดิมต่างหาก
แต่ก็ไม่ปรากฏว่า สำนักงาน ป.ป.ช. ออกมาชี้แจงและให้ข้อมูลต่อสาธารณะเป็นเรื่องเป็นราวแต่อย่างใด
2. ทำไมสำนักงาน ป.ป.ช.ไทย ทำตัวเป็นทองไม่รู้ร้อน
ปัญหาที่ ป.ป.ช.ไทย ไม่สนองตอบ (responsiveness) ต่อทัศนคติของสังคมในขณะนี้เป็นปัญหาใหญ่มาก เพราะอย่างน้อยที่สุด ป.ป.ช. เป็นองค์การสาธารณะ (public organization) ซึ่งทำงานเพื่อประโยชน์สาธารณะ (public interest or publicness) และอาศัยงบประมาณของรัฐ
สาเหตุสำคัญมี 2 ประการ ประการแรกมาจาก “ความเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” ของป.ป.ช.ที่ได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ความหมายก็คือ กฎหมายให้อำนาจสำนักงาน ป.ป.ช. ไว้มากเกินไป หรือพูดง่าย ๆ คือ ป.ป.ช. ไม่จำเป็นต้องไปฟังใคร ก็อยู่ได้เรื่อย ๆ จนหมดวาระ
และประการที่สองมาจาก “วัฒนธรรมองค์การตุลาการไทย” ซึ่งสอนกันมาตั้งแต่โรงเรียนกฎหมายแล้วว่า ไม่ต้องไปสนใจกระแสกดดันทางสังคม
กรณีที่เป็นศาล วัฒนธรรมเช่นนี้รับฟังได้ เพราะสังคมจะกดดันให้ศาลพิจารณาและตัดสินคดีตามใจไม่ได้ ศาลต้องพิจารณาและใช้ดุลพินิจจากพยานหลักฐานในคดี
แต่กรณี ป.ป.ช. ไม่ใช่ศาล เป็นองค์การที่ตั้งขึ้นมาใช้ “อำนาจพิเศษ” เพื่อวัตถุประสงค์ในการระงับยับยั้งการก่ออาชญากรรมการคอร์รัปชั่นที่รุนแรงหนักข้อมากขึ้น ดังนั้น หากปรากฏว่าการคอร์รัปชั่นยังไม่มีทีท่าว่าลดลง และคนไทยมองไม่เห็นว่า ป.ป.ช. ได้ตั้งใจทำงานและมีผลงานดีขึ้นอย่างไร
ป.ป.ช. ต้องตอบสนองต่อแรงกดดันดังกล่าว ไม่เช่นนั้น ก็เป็นอันพิสูจน์ว่า วัตถุประสงค์ของการตั้ง ป.ป.ช. นั้น ไม่ได้ผล จำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลง
3. แนวคิดทางสำคัญในการปราบปรามการคอร์รัปชั่นไทย
3.1 แนวคิดของมูตาบี (Mutebi)
มูเตบี เคยทำวิจัยเรื่องการคอร์รัปชั่นและการทำงานของป.ป.ช.ไทย และสรุปไว้ทำนองว่า สาเหตุที่การปราบปรามการคอร์รัปชั่นไทยล้มเหลว เป็นเพราะการคอร์รัปชั่นไทยสนใจเฉพาะการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้สนับสนุน แต่ไม่ได้สนใจปัญหาการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายที่เกิดขึ้นจากการยึดกุมรัฐ (state capture) ซึ่งมีขนาดและความรุนแรงของปัญหาแตกต่างอย่างมากจากการคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
สอดคล้องกับผลงานการปราบปราบคอร์รัปชั่นของ ป.ป.ช. ไทย ซึ่งส่วนใหญ่ปราบได้แต่การทุจริตในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น กับข้าราชการครู หรือข้าราชการตัวเล็ก ๆ แต่ไม่สามารถจับ “เถ้าแก่” หรือ “เจ้าสัว” ที่ทำการทุจริตตั้งแต่ต้นน้ำได้
ภาษาการศึกษาคอร์รัปชั่น เรียกว่า ประเทศไทยสนใจเฉพาะการคอร์รัปชั่นระดับค้าปลีก (retail corruption) แต่ไม่ได้สนใจการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายซึ่งเป็นคอร์รัปชั่นระดับค้าส่ง (wholesale policy corruption)
3.2 แนวคิดของเอลิเนอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom)
ออสตรอม วิพากษ์นักนิติศาสตร์แนวหน้าที่นิยม (functionalists) ว่า เป็นพวกที่คิดแต่จะสร้าง “กลไก” โดยติดตั้งกลไกทางกฎหมายใหม่ ๆ ลงไปสังคม
ไม่ได้สนใจตรวจสอบดูว่า “กลไก” ที่ติดตั้งนั้น มันยังใช้ได้อยู่หรือไม่ หมายถึง ไม่เคยประเมินผล ดูว่า สำนักงาน ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. หรือ ก.ล.ต. มีส่วนช่วยตรวจสอบการทุจริตขนาดใหญ่และการคอร์รัปชั่นในตลาดทุนได้มากน้อยแค่ไหน
รวมทั้งรัฐหรือหน่วยงานของรัฐไม่ได้ทำหน้าที่ของตัวเองในการปราบคอร์รัปชั่นต่อสาธารณะ คือ ประการแรก คอยให้สิ่งจูงใจ (incentives) และประการที่สอง คอยให้ข้อมูล (information) เพื่อให้คนจำนวนมากเข้าไปช่วยกันแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่น
ตรงกันข้าม หน่วยงานปราบปรามคอร์รัปชั่นเป็นหน่วยงานผูกขาดอำนาจ ทุกอย่างในนั้นล้วนเป็นความลับ (secrecy) ซึ่งตามมาพร้อมกับ “ความดำมืด” และ “หลุมดำ” ที่ซ่อนความจริงเอาไว้นานัปการ
การปราบปรามคอร์รัปชั่นที่สำคัญที่สุดในทัศนะของออสตรอม คือ การนำการทุจริตออกมาสู่ที่แจ้ง ให้ทุกคนมองเห็นด้วยกัน และช่วยกันแก้ไขปัญหา
สิ่งสำคัญที่สุดในการปราบปรามการคอร์รัปชั่น ได้แก่ พลังบังคับจากภาคที่สาม (the third party enforcement)
การปราบปรามคอร์รัปชั่นที่ได้ผลจนสามารถยึดทรัพย์ได้เป็นหมื่นล้าน กรณีเฉิน จื้อและเบน สมิธ นั้น เบื้องหลังเป็นแรงผลักดันมากจากต่างประเทศ โดยเฉพาะกลไก FATF และกฎหมาย FCPA หรือกฎหมายต่อต้านการทุจริตข้ามชาติของสหรัฐอเมริกา นอกจากนี้ ยังต้องมีกลไกทะลุทะลวงตลาดทุนและการสร้าง open data ซึ่งผู้เขียนจะได้นำเสนอต่อไป
ส่วนกฎหมายคุ้มครองพยานที่เป็นคนในและการให้รางวัลแก่ผู้แจ้งเบาะแส (Whistleblower Protection & Bounty Act) ของไทยก็ยังไม่ได้พัฒนาไปถึงไหน เพิ่งมีกฎหมายคุ้มครองพยานเมื่อไม่นานมานี้ แต่ไม่ได้สนใจประเด็นการเป่านกหวีดของนักร้องเรียน เช่น ไม่มีการให้เงินสนับสนุนการก่อตั้งองค์การปราบปราบคอร์รัปชั่นภาคประชาชน ให้เงินรางวัล เงินส่วนแบ่งค้าปรับ (bounty hunter) ฯลฯ
สำนักงาน ป.ป.ช. ไทย ยังไม่ได้ทำตัวให้เป็นองค์การปราบปรามการคอร์รัปชั่นที่ทันสมัย มีเครือข่ายข้อมูลการทุจริตทั่วประเทศและทั่วโลก โดยเฉพาะเครือข่ายประชาสังคมข้ามชาติ (transnational civil society networks)
แต่กลับมุ่งสร้างระบบราชการทรงสูง (tall bureaucracy) เต็มไปด้วยระเบียบกฎเกณฑ์ ชั้นการบังคับบัญชา และปัญหาความล่าช้า (red-tape) เช่น คดีหนึ่งใช้เวลาในการตรวจสอบเบื้องต้น สองปีและขอขยายระยะเวลาได้อีกเป็นช่วง ๆ รวมแล้วสามปีเศษ รวมไปถึงยังเกิดการขยายองค์การออกสู่ต่างจังหวัด โดยการใช้เงินงบประมาณแผ่นดินอย่างมากมาย
ปัญหา ป.ป.ช.ไทย มีอีกหลายประเด็นที่น่าสนใจ เช่น ทำไม ป.ป.ช. จับได้แต่ปลาซิวปลาสร้อย เป็นความตั้งใจของ ป.ป.ช. เพราะว่า “จับ อปท.” จับง่ายกว่า “เถ้าแก่ใหญ่” หรือว่าเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง
ทำไมไม่จับ “ผู้ยึดกุมรัฐ” ที่ทำการทุจริตระดับปลาโลมา เช่น คนที่คบคิดกับเฉิน จื้อ หรือเบน สมิธ เพราะว่าโดยหลักเหตุผลนั้น ไม่มีทางที่เขาจะขนเงินจำนวนมากมาฟอกเงินในไทยได้ โดยไม่มีคนในประเทศช่วย
ป.ป.ช.มีปัญหาอะไรบ้าง จนถึงขั้นจำเป็นต้องรื้อโครงสร้างใหม่ขนานใหญ่ (radical structural reform) รวมทั้งวิธีการใหม่ ๆ ที่ทันสมัยที่ไทยเราควรนำปรับปรุง หรือว่าพรรคการเมืองไทยควรมีนโยบายใหม่ ๆ อะไรในการปราบปรามคอร์รัปชั่นบ้าง มากกว่าที่หาเสียงกันอย่างผิวเผินว่า “เอา AI มาใช้” แล้วจะปราบคอร์รัปชั่นได้
วิธีการมองภาพกว้างเข้ามา (Outside-In Approach) อาจทำให้เรามองเห็นภาพรวมและเห็นหนทางแก้ปัญหาการคอร์รัปชั่นของไทยได้บ้างไม่มากก็น้อย ซึ่งผู้เขียนจะเสนอในตอนต่อไป..
