กระทรวงการต่างประเทศแถลงความชัดเจน ไทยตอบรับเข้ากระบวนการประนอม UNCLOS ชี้เน้นแบ่งเขตทะเล ย้ำไม่ใช่ศาล ผลไม่ผูกพันกฎหมาย มุ่งหาทางออกร่วมกัน
เมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2569 กระทรวงการต่างประเทศแถลงความชัดเจนกรณีประเทศไทยตอบรับเข้าร่วม “กระบวนการประนอม” เกี่ยวกับข้อพิพาทการกำหนดเขตทางทะเล ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 หรือ UNCLOS โดยยืนยันว่า การเข้าร่วมกระบวนการดังกล่าวมีเป้าหมายเพื่อกำหนดเขตทางทะเลเท่านั้น ไม่ใช่การขึ้นศาล ไม่ใช่กระบวนการที่มีคำพิพากษาผูกพันทางกฎหมาย และไม่ใช่การเปิดประเด็นอื่นนอกเหนือจากการหาทางออกร่วมกันระหว่างไทยกับกัมพูชา ภายหลังรัฐบาลไทยมีมติยกเลิกบันทึกความเข้าใจ หรือ MOU ปี 2544
นางมาระตี นะลิตา อันดาโม รักษาการอธิบดีกรมสารนิเทศและรองโฆษกกระทรวงการต่างประเทศ พร้อมด้วย นายเบญจมินทร์ สุกาญจนัจที อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ร่วมให้ข้อมูลและตอบข้อซักถามในการแถลงข่าวครั้งนี้ เพื่ออธิบายจุดยืนของไทย ขั้นตอนของกระบวนการประนอม ตลอดจนข้อกังวลที่เกี่ยวข้องกับผลทางกฎหมาย ผลประโยชน์ของประเทศ และความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับกัมพูชา
นางมาระตีระบุว่า เมื่อวันศุกร์ที่ 19 มิถุนายนที่ผ่านมา ฝ่ายไทยได้ส่งหนังสือตอบรับการเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับอย่างเป็นทางการไปยังกัมพูชาแล้ว หลังจากฝ่ายกัมพูชามีหนังสือแจ้งริเริ่มกระบวนการดังกล่าวเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2569 โดยหนังสือตอบรับของไทยระบุสาระสำคัญ 3 ประเด็น เพื่อยืนยันความชัดเจนของไทยต่อกระบวนการนี้ในเวทีระหว่างประเทศ
ประเด็นแรก ไทยย้ำอย่างชัดเจนว่า วัตถุประสงค์หลักของการเข้าร่วมกระบวนการประนอมครั้งนี้ คือเพื่อกำหนดเขตทางทะเลเท่านั้น ไม่ได้มีวัตถุประสงค์อื่นใดแอบแฝง และเป็นการมุ่งแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุของข้อพิพาทอย่างตรงไปตรงมา
ประเด็นที่สอง ไทยได้แจ้งการแต่งตั้งตัวแทนของไทย 2 คน เพื่อทำหน้าที่ในกระบวนการประนอม ได้แก่ นายเสียศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ในฐานะตัวแทนหลัก หรือ Agent และนายทรงชัย ไชยปฏิยุทธ เอกอัครราชทูต ณ กรุงคูเวต ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ทำหน้าที่เป็นรองตัวแทน หรือ Deputy Agent โดยการแต่งตั้งบุคคลทั้งสองสะท้อนให้เห็นถึงการให้ความสำคัญของไทยต่อกระบวนการดังกล่าว รวมถึงประสบการณ์ด้านกฎหมายระหว่างประเทศของคณะผู้แทนไทย
ประเด็นที่สาม ไทยได้แจ้งรายชื่อผู้ประนอม 2 คนที่ฝ่ายไทยเป็นผู้เลือกแต่งตั้ง ได้แก่ ผู้พิพากษา อัลเบิร์ต ฮอฟมันน์ (Albert Hoffmann) สัญชาติแอฟริกาใต้ และผู้พิพากษา รือดิเกอร์ โวลฟรุม (Rüdiger Wolfrum) สัญชาติเยอรมนี ซึ่งทั้งสองเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเลและได้รับการยอมรับในแวดวงกฎหมายระหว่างประเทศ การเลือกผู้ประนอมที่มีความรู้และประสบการณ์ระดับนานาชาติ จึงเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความน่าเชื่อถือให้กับกระบวนการประนอม
สำหรับขั้นตอนต่อจากนี้ รองโฆษกกระทรวงการต่างประเทศอธิบายว่า ภายใน 30 วันนับจากวันที่ไทยส่งหนังสือตอบรับไปถึงกัมพูชา คือวันที่ 19 มิถุนายน หรือประมาณช่วงกลางถึงปลายเดือนกรกฎาคม ผู้ประนอมทั้ง 4 คน ซึ่งประกอบด้วยผู้ประนอม 2 คนจากฝ่ายไทย และ 2 คนจากฝ่ายกัมพูชา จะต้องร่วมกันคัดเลือกผู้ประนอมคนที่ 5 เพื่อทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม โดยคณะกรรมาธิการประนอมจะประกอบด้วยผู้ประนอมทั้งหมด 5 คน
หลังจากนั้น กระบวนการจัดทำรายงานของคณะกรรมาธิการประนอมจะใช้เวลาประมาณ 12 เดือน และอาจขยายระยะเวลาได้ หากทั้งสองฝ่ายเห็นชอบว่ามีความจำเป็น ในช่วงเวลาดังกล่าว คณะกรรมาธิการฯ จะดำเนินการหารือ รับฟังมุมมองของทั้งสองประเทศ พิจารณาข้อเท็จจริง ตีความกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายทะเลที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาทเขตทางทะเล ก่อนรวบรวมเป็นรายงานและข้อเสนอแนะให้ทั้งสองฝ่ายนำไปพิจารณาต่อไป
กระทรวงการต่างประเทศเน้นย้ำว่า ข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการประนอมไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่จะเป็นแนวทางให้ประเทศคู่กรณีใช้เป็นพื้นฐานในการเจรจาหาข้อยุติที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับได้ ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางที่ไทยเสนอมาโดยตลอด คือการเจรจาทวิภาคีระหว่างไทยกับกัมพูชา
นางมาระตียังชี้แจงถึงความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับกระบวนการประนอมว่า การประนอมไม่ใช่การขึ้นศาล และผู้ประนอมไม่ใช่ทนายของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่เป็นบุคคลที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ มีความน่าเชื่อถือ และทำหน้าที่เป็นคนกลางในการรับฟังข้อมูลจากทุกฝ่าย โดยเฉพาะจากสองประเทศที่มีข้อพิพาท เพื่อพิจารณา ทำความเข้าใจบริบท ตลอดจนที่มาที่ไปของประเด็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และพยายามหาจุดสมดุลระหว่างทั้งสองฝ่าย ดังนั้น ผลลัพธ์ของการประนอมจึงไม่ใช่คำพิพากษา ไม่ใช่คำตัดสินที่มีผลผูกพันทางกฎหมายอย่างเป็นทางการ แต่เป็นข้อเสนอแนะแนวทางที่ทุกฝ่ายสามารถนำไปใช้ประกอบการเจรจาได้
ไทยในฐานะสมาชิกประชาคมระหว่างประเทศที่ดี และในฐานะรัฐภาคีของ UNCLOS ซึ่งเคารพกฎหมายระหว่างประเทศและกฎกติกาสากล จึงตัดสินใจเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับตามพันธกรณีภายใต้อนุสัญญาดังกล่าว โดยกระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่า ไทยมีความพร้อมและได้เตรียมการด้านต่าง ๆ ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง เพื่อปฏิบัติหน้าที่อย่างเต็มที่ด้วยความเป็นมืออาชีพ และยึดผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นสำคัญ
กระทรวงการต่างประเทศยังให้คำมั่นว่าจะนำเสนอข้อมูลความคืบหน้าของกระบวนการให้ประชาชนรับทราบอย่างโปร่งใสเป็นระยะ โดยเฉพาะก่อนเกิดเหตุการณ์สำคัญ เช่น การแต่งตั้งผู้ประนอมคนที่ 5 ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม พร้อมยืนยันว่าไทยเข้าร่วมกระบวนการด้วยความสุจริตใจ และหวังว่ากระบวนการนี้จะช่วยให้ทั้งสองประเทศสามารถยุติข้อพิพาทเรื่องเขตทางทะเลได้อย่างสันติและยั่งยืนในอนาคต
นอกจากนี้ กระทรวงการต่างประเทศยังระบุว่า กรณีไทยกับกัมพูชาถือเป็นกรณีที่ 2 ของโลกที่เข้าสู่กระบวนการประนอมภายใต้ UNCLOS จึงเป็นกรณีที่ได้รับความสนใจจากประชาคมระหว่างประเทศ โดยเฉพาะแวดวงกฎหมายระหว่างประเทศอย่างใกล้ชิด
ภายหลังการแถลงข้อมูลเบื้องต้น นายเบญจมินทร์ได้ร่วมตอบข้อซักถามในหลายประเด็น โดยประเด็นสำคัญแรกเกี่ยวข้องกับความแตกต่างระหว่างกระบวนการประนอมครั้งนี้กับ MOU ปี 2544 ซึ่งเดิมกำหนดให้พูดคุยทั้งเรื่องผลประโยชน์และเส้นเขตแดนไปพร้อมกัน นายเบญจมินทร์อธิบายว่า MOU ปี 2544 ระบุให้มีการแบ่งเขตแดนทางทะเลควบคู่กับการทำพื้นที่ทับซ้อน แต่ตลอดระยะเวลา 25 ปีที่ผ่านมา
ความพยายามดังกล่าวไม่คืบหน้า เนื่องจากฝ่ายกัมพูชาต้องการเน้นการพัฒนาพื้นที่ร่วมกันก่อน ขณะที่ในหลักการทางกฎหมาย หากเส้นเขตแดนด้านบนยังไม่ชัดเจน การพัฒนาพื้นที่ร่วมด้านล่างก็จะไม่มีความชัดเจนตามไปด้วย หลักการของไทยจึงเน้นให้ทำทั้งสองเรื่องควบคู่กันไป หรือกล่าวได้ว่าควรกำหนดเส้นเขตแดนทางทะเลให้ได้ความชัดเจนก่อน เพื่อให้การพิจารณาพื้นที่ด้านล่างมีความชัดเจนตามมา
นายเบญจมินทร์ระบุว่า เหตุผลที่ไทยยกเลิก MOU ปี 2544 นอกจากความต้องการของทั้งสองฝ่ายที่ไม่ค่อยตรงกันแล้ว ยังเกี่ยวข้องกับข้อเท็จจริงที่ว่ากัมพูชาได้เข้าเป็นภาคีของ UNCLOS ซึ่งให้ความสำคัญกับการแบ่งเขตทางทะเลเป็นหลัก ส่วนการพัฒนาพื้นที่ร่วมในกรณีที่มีพื้นที่ทับซ้อนเป็นเงื่อนไขที่ตามมาภายหลัง
ในบางกรณี การแบ่งเขตแดนอาจมาถึงจุดที่ทั้งสองฝ่ายมีเหตุผลทางกฎหมายและวิชาการเท่าเทียมกัน ทำให้การแบ่งพื้นที่ในส่วนล่างมีความยากมากขึ้น สำหรับไทยจึงมองว่าการให้ความสำคัญกับการแบ่งเขตทางทะเลเป็นสิ่งที่ตรงจุดกว่า หากสามารถแบ่งเขตแดนได้ ก็ต้องการให้เรื่องดังกล่าวสิ้นสุดลง และไม่จำเป็นต้องเหลือพื้นที่ทับซ้อนไว้
นายเบญจมินทร์ยังยกประสบการณ์จากกรณีกับประเทศเพื่อนบ้านอีกประเทศหนึ่งว่า การแบ่งเขตแดนทางทะเลอาจทำได้ง่ายกว่า แต่การตกลงเรื่องการพัฒนาร่วมในพื้นที่ที่เหลืออยู่กลับใช้เวลานานนับสิบปี ซึ่งไม่เป็นประโยชน์สูงสุด ดังนั้น ไทยจึงเน้นเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลเป็นหลัก เพราะหากกำหนดเส้นเขตแดนได้อย่างชัดเจน ก็จะช่วยปลดล็อกปัญหาที่ค้างคามายาวนาน
ในประเด็นขั้นตอนหลังจากกระบวนการประนอมเสร็จสิ้น และคำถามว่าเรื่องดังกล่าวจะต้องผ่านคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภาหรือไม่ นายเบญจมินทร์อธิบายว่า ในอดีตไทยยังไม่เคยมีกระบวนการประนอมภาคบังคับลักษณะนี้มาก่อน และในระดับโลก กระบวนการดังกล่าวเพิ่งเกิดขึ้นเป็นกรณีที่ 2 เท่านั้น โดยไทยยังสามารถศึกษาจากกรณีแรก คือกรณีติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ซึ่งถือเป็นกรณีศึกษาสำคัญได้
นายเบญจมินทร์ชี้ว่า กระบวนการประนอมภาคบังคับยังคงเป็นกระบวนการทวิภาคี แต่มีคนกลางหรือผู้ประนอมเข้ามาร่วมนั่งด้วย การพูดคุยจะมีกรอบระยะเวลาประมาณ 1 ปี หากกระบวนการดังกล่าวสามารถนำไปสู่การแบ่งเขตแดนได้อย่างชัดเจน ขั้นตอนจริงในทางปฏิบัติยังต้องนำไปสู่การลงนามในสัญญาอีกฉบับหนึ่ง ซึ่งหมายความว่า เมื่อกระบวนการประนอมเสร็จสิ้นแล้ว หากจะมีการลงนามในสัญญา เรื่องดังกล่าวจะต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบต่อไป แม้ในกรณีที่ตกลงกันได้เพียงบางส่วน แต่เนื่องจากเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับอำนาจอธิปไตย หากมีการลงนามในสัญญาในขั้นตอนสุดท้าย ก็ยังต้องผ่านกระบวนการของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเช่นกัน
สำหรับข้อกังวลว่าไทยอาจเสียเปรียบจากกระบวนการประนอม หรืออาจมีการเมืองระหว่างประเทศเข้ามาแทรกแซง โดยเฉพาะเมื่อมีบริบทของปัญหาชายแดนไทย-กัมพูชาในช่วงที่ผ่านมา นายเบญจมินทร์ย้ำว่า กระบวนการนี้เป็นกระบวนการสากล การกระทำนอกลู่นอกทาง หรือการพยายามใช้การเมืองระหว่างประเทศมาเป็นตัวบีบบังคับ ไม่ใช่เรื่องที่เหมาะสม และทั้งสองฝ่ายต้องตระหนักถึงประเด็นนี้
นายเบญจมินทร์อธิบายว่า สิ่งที่ทำให้มั่นใจได้มี 2 ประการ ประการแรก คือผู้ประนอมในคณะกรรมาธิการประนอมเป็นผู้ทรงคุณวุฒิระดับโลก และย่อมไม่ต้องการนำชื่อเสียงที่สั่งสมมาอย่างยาวนานมาเสี่ยง เพราะกรณีนี้จะกลายเป็นกรณีตัวอย่าง หรือ case study สำหรับนักศึกษากฎหมายระหว่างประเทศและผู้ทรงคุณวุฒิในอนาคต จึงเชื่อมั่นได้ว่าผู้ประนอมจะไม่ปล่อยให้การเมืองเข้ามาแทรกแซงกระบวนการได้ง่าย
ประการที่สอง คือประเทศที่เข้าร่วมกระบวนการต้องมีความสุจริตใจ หากมีการปั่นข่าวหรือสร้างกระแสในระดับนานาชาติ ผู้ประนอมเองก็อาจรู้สึกไม่สบายใจและมีสิทธิที่จะปรามได้ นายเบญจมินทร์กล่าวเสริมว่า ไทยทราบดีตั้งแต่เข้าเป็นภาคี UNCLOS แล้วว่ามีพันธกรณีหรือหน้าที่ที่จะต้องเข้าร่วมกระบวนการนี้ และไทยเชื่อมั่นในกระบวนการ จึงเลือกใช้การประนอมภาคบังคับแทนการนำเรื่องไปสู่ศาล
อย่างไรก็ตาม นายเบญจมินทร์ระบุว่า กระบวนการนี้อาจไม่ได้จบลงภายใน 12 เดือนเสมอไป แม้กรณีติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลียจะถือเป็น success story ที่บรรลุข้อตกลงได้ภายใน 12 เดือน แต่สำหรับกรณีไทยกับกัมพูชา อาจได้ข้อแนะนำหรือแนวทางที่ดีเพื่อนำไปใช้ในการเจรจาต่อรองต่อไป ซึ่งหมายความว่า กระบวนการอาจยังไม่สิ้นสุดภายใน 12 เดือน และการเจรจาทวิภาคีระหว่างสองประเทศก็จะยังคงดำเนินต่อไป ทั้งหมดนี้ถือเป็นก้าวแรกที่ดีในการแสวงหาทางออก
ในประเด็นผลลัพธ์ของกระบวนการว่า หากคณะกรรมาธิการมีข้อเสนอแนะออกมาแล้วไม่เป็นคุณกับไทย หรือหากไทยไม่ยอมรับข้อเสนอแนะดังกล่าวจะส่งผลต่อภาพลักษณ์ของไทยในเวทีโลกหรือไม่ นายเบญจมินทร์ชี้แจงว่า การใช้คำว่า “เสียประโยชน์” หรือ “ได้ประโยชน์” อาจไม่เหมาะสมกับกรณีนี้ เพราะทั้งสองฝ่ายต่างพยายามลากเส้นอ้างสิทธิ์ของตนให้ถึงที่สุด และเมื่อถึงจุดหนึ่ง ย่อมต้องหาเส้นที่เหมาะสมและเป็นจริงได้มากที่สุด
นายเบญจมินทร์กล่าวว่า เรื่องนี้ไม่ควรถูกมองเป็นเรื่องแพ้หรือชนะ แต่ควรมองว่าเป็นสิ่งที่ทำให้ทั้งสองฝ่าย “ชนะด้วยกันทั้งคู่” หากสามารถมีเส้นเขตแดนที่ชัดเจนได้ เพราะความชัดเจนของเส้นเขตแดนเป็นเรื่องสำคัญกว่า เนื่องจากตลอด 25-26 ปีที่ผ่านมา ความค้างคาในประเด็นนี้ทำให้ทั้งสองประเทศไม่สามารถใช้ทรัพยากรทางทะเลได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ดังนั้น หากกระบวนการนี้นำไปสู่ความชัดเจน ก็ย่อมเป็นชัยชนะร่วมกันของทั้งสองฝ่าย
สำหรับคำถามเกี่ยวกับน้ำหนักของหลักฐานทางประวัติศาสตร์ของไทยในการเข้าสู่กระบวนการประนอม นอกเหนือจากประเด็นทางกฎหมาย นายเบญจมินทร์ยืนยันว่า “ทุกอย่างมีความหมายหมด” โดยไทยได้เตรียมข้อมูลมาเป็นเวลานาน ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลทางประวัติศาสตร์ ประวัติการเจรจา การศึกษาพัฒนาการของกฎหมายระหว่างประเทศ การสอบถามผู้มีประสบการณ์ รวมถึงข้อมูลทางวิชาการและเทคนิคการคำนวณ
นายเบญจมินทร์อธิบายว่า UNCLOS มีความสมบูรณ์ในตัวเอง ทั้งในแง่ข้อกฎหมาย ข้อกำหนดทางวิชาการ และกลไกในการแก้ไขข้อพิพาท ซึ่งไทยค่อนข้างมั่นใจในข้อกำหนดทางวิชาการ ทุกข้อมูลที่เกี่ยวข้องจึงมีความหมายในการเจรจา ขณะเดียวกัน ไทยได้ศึกษาเรื่องนี้อย่างต่อเนื่อง มีที่ปรึกษาต่างประเทศ และมีนักเขียนแผนที่ในมือ จึงขอให้ประชาชนเชื่อมั่นว่าไทยได้ดำเนินการอย่างดีที่สุด
ท้ายที่สุด ในประเด็นสถานการณ์ชายแดนทางบกที่อาจเกิดขึ้นระหว่างกระบวนการประนอมกำลังดำเนินอยู่ และความเป็นไปได้ที่จะส่งผลกระทบต่อกระบวนการดังกล่าว นายเบญจมินทร์ย้ำว่า กระบวนการนี้แยกออกจากกระบวนการทางบกหรือความสัมพันธ์ด้านอื่น เป็นกระบวนการสากลที่มีกรอบและกลไกของตัวเอง และในทางกลับกัน หากกระบวนการประนอมนี้ประสบความสำเร็จ ไม่ว่าจะสำเร็จทั้งหมดหรือสำเร็จบางส่วน ก็อาจมีส่วนช่วยส่งเสริมความสัมพันธ์ด้านอื่นระหว่างไทยกับกัมพูชาได้ด้วย ไทยจึงพร้อมเข้าสู่กระบวนการนี้อย่างเต็มที่ โดยกระทรวงการต่างประเทศจะมีการแถลงข่าวเป็นระยะ โดยเฉพาะก่อนที่จะเกิดเหตุการณ์สำคัญ เพื่อให้ประชาชนสามารถติดตามพัฒนาการของกระบวนการดังกล่าวได้อย่างใกล้ชิด
