รัฐกระดาษของรัฐไทย

สัปดาห์ก่อนผู้เขียนทำสไลด์เรื่อง “ทฤษฎีมาร์กซิสต์กับนโยบายสาธารณะ” ไปสอนนักศึกษาแถวสนามหลวง เลยถือโอกาสนำไปเผยแพร่ในไลน์กลุ่ม ปรากฏว่าอาจารย์อาวุโสที่มีชื่อเสียงท่านหนึ่งซึ่งเคยเป็นคณบดีมหาวิทยาลัยแถวถนนเสรีไทย ท้องทุ่งบางกะปิ โพสต์ตอบว่า อยากให้ผู้เขียนเอามาวิเคราะห์ความเป็น “รัฐกระดาษ” ของรัฐไทย

ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะเป็นมุมมองที่ลึกลงไปอีก จึงขอลองแลกเปลี่ยนกับท่านผู้รู้ ดังนี้

1. รัฐกระดาษ

“รัฐกระดาษ” (the Paper Leviathan) เป็นแนวคิดของดารอน อาเซโมกลูกับแจมส์ โรบินสัน (Daron Acemoglu & James Robinson) ในหนังสือชื่อ “The Narrow Corridor” เป็นภาคต่อของหนังสือ “Why Nations Fail” อันโด่งดัง

ที่จริง คอนเซ็ปต์ของหนังสือ เรื่อง “ระเบียบแคบ” เล่มนี้ก็ง่าย ๆ คือ รัฐที่ใช้อำนาจมากจะต้องถูกตรวจสอบ หมายถึง การเดินเข้าด่านตรวจที่เป็นช่องแคบ ๆ เหมือนเราเดินเข้าสถานีเอ็กซเรย์ในสนามบิน เพียงแต่คนโดนตรวจสอบนั้นเป็น “รัฐ” ส่วนคนตรวจต้องเป็น “ภาคพลเมือง”

ถ้ารัฐไม่โดนตรวจเลย ก็กลายเป็นรัฐเผด็จการ หรือไม่ก็เป็นสภาพที่ไร้รัฐ คือ ไร้ระเบียบไปเลย ส่วนทางด้านภาคพลเมืองก็ต้องพัฒนาขึ้นมาให้เข้มแข็งเพียงพอที่จะตรวจรัฐได้

รัฐที่ดีในทัศนะผู้เขียนหนังสือ เรื่อง “ระเบียงแคบ” คือ รัฐที่พร้อมเดินเข้าด่านให้ตรวจ ขณะที่ภาคพลเมืองก็สามารถตรวจสอบรัฐได้ ซึ่งเรียกว่า “The Red Queen Effect” หมายถึง ทั้งภาครัฐและภาคพลเมืองต่างรับผิดชอบและเข้มแข็งด้วยกัน จึงทำให้สมรรถนะของรัฐ (state capacity) สูงลิ่ว

ส่วนกลับกัน รัฐที่บ่ายเบี่ยงเลี่ยงหลบไม่ยอมให้ใครตรวจสอบตัวเอง ขณะที่ภาคพลเมืองก็อ่อนปวกเปียก ไม่สามารถตรวจสอบรัฐได้ รัฐนั้นก็จะกลายเป็น “รัฐกระดาษ” หรือพูดง่าย ๆ ว่า “ไม่มีน้ำยาด้วยกันทั้งรัฐและพลเมือง” เป็นผลให้สมรรถนะของรัฐต่ำเตี้ย ซึ่งผู้เขียนหนังสือเล่มดังกล่าวเห็นว่าเกิดขึ้นมากในประเทศแถบลาตินอเมริกา

ลักษณะเด่นของ “รัฐกระดาษ” คือ ผู้ปกครองทั้งขาดความสามารถและความพร้อมรับผิด ขณะเดียวกันก็กลัวการรวมกลุ่มกันของภาคพลเมืองเพื่อทำการตรวจสอบรัฐ

นอกจากนี้ยังมีรัฐที่อยู่ใต้กรงขังของปทัสถาน ซึ่งจำกัดอิสรภาพของผู้คน ขณะเดียวกัน รัฐบาลก็เป็นเผด็จการด้วยโดยอาศัยจารีตประเพณี เรียกว่า “The Cage of Norms” อันเป็นอุปสรรคและข้อจำกัดของการพัฒนาประเทศ

หนังสือยกตัวอย่าง ระบบวรรณะในอินเดีย ระบบเวทมนต์ในไนจีเรียและระบบกฎเกณฑ์ของชาติพันธุ์ของกลุ่มพาชทูน หรือแม้แต่ระบบการปกครองตามหลักศาสนาดั้งเดิมในปัจจุบันก็น่าจะปรับเข้ากับประเภทกรงขังของปทัสถานได้ไม่มากก็น้อย

สำหรับคำถามที่ว่ารัฐไทยเป็นรัฐกระดาษหรือไม่ นั้น ไม่ต้องสงสัยเลย รัฐไทยเป็นรัฐกระดาษแน่นอน หมายความว่า สภาพของรัฐไทยที่เป็นอยู่นั้น รัฐไทยไม่พร้อมให้ตรวจสอบ ขณะเดียวกันภาคพลเมืองไทยก็ขาดความสามารถการตรวจสอบ กลไกการตรวจสอบของภาครัฐที่มีกระทำเสมือนเป็นการลูบหน้าปะจมูก คือ ทำเหมือนพอไปที แต่ไม่มีผลลัพธ์และผลงานการตรวจสอบจริงจัง

ดูการทำงานของ ป.ป.ช. กกต.หรือองค์การอิสระอื่น ๆ หรือแม้แต่นโยบายสาธารณะบางอย่าง เช่น นโยบายการกระจายอำนาจ ศึกษาให้ลึกลงไปก็จะพบว่าปัญหาจริง ๆ มาจากรัฐไม่พร้อมที่จะให้มีการกระจายอำนาจ จึงสร้างกฎเกณฑ์การควบคุมจากส่วนกลางคอยบีบบังคับ

ทว่า ดีกรีของการเป็นรัฐกระดาษของรัฐไทยนั้น ไม่น่าจะร้ายแรงมากเท่ากับประเทศแถบลาตินอเมริกา เพราะผลงานการที่รัฐถูกตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของภาคพลเมืองในการตรวจสอบก็พอมีอยู่บ้าง เพียงแต่คนไทยยังไม่รู้สึกหนำใจและไม่พอใจ

2. ทฤษฎีมาร์กซิสต์และนีโอมาร์กซิสต์กับรัฐสวัสดิการ

ผู้เขียนเห็นว่า “รัฐกระดาษ” เป็นกรอบแนวคิดจากการแยก “รัฐ” กับ “ภาคพลเมือง” ออกจากกัน มีฐานคติว่า หากภาคพลเมืองเข้มแข็ง จะนำพาประเทศไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์

อันที่จริง วิวัฒนาการของการแยก “รัฐ” กับ “ภาคพลเมือง” นี้มีมาจริงจัง ตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 คือ ตั้งแต่ยุครู้แจ้ง (Enlightenment) และชัดเจนยิ่งขึ้น เมื่อฮาเบอร์มาส (Habermas) เสนอแนวคิดเรื่อง “พื้นที่สาธารณะ” (Public Sphere) และเอลิเนอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom) เสนอแนวคิดเรื่อง “The Third Party Enforcement” ว่าเป็นพลังขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะที่สำคัญ

แต่เมื่อนำเอามุมมองของทฤษฎีมาร์กซิสต์และนีโอมาร์กซิสต์ ซึ่งเป็นการนำเอา “รัฐ” (bring the state back in) และทฤษฎีรัฐ (state theory) มาพิจารณาร่วมด้วยกับ “รัฐกระดาษ” แล้ว น่าจะเห็นมุมมองที่แตกต่างมุมมองจากภาคพลเมืองไม่น้อย

คำถามที่ว่า “รัฐไทยเป็นรัฐกระดาษหรือไม่” จึงไม่น่าจะสำคัญเท่ากับ “อะไรที่ทำให้รัฐไทยเป็นรัฐกระดาษ”

ด้วยเหตุที่ทฤษฎีมาร์กซ์หลัก (Orthodox or Plain Marxism) คิดขึ้นตอนที่โลกยังเป็นอุตสาหกรรมหนัก และไม่มีรัฐสวัสดิการ (Welfare State) จึงคาดคะเนผิดว่า กรรมาชีพถูกกดขี่อย่างมาก นั้น ในที่สุดจะเกิดจิตสำนึกแห่งชนชั้นและลุกขึ้นมาโค่นล้มนายทุนโดยการปฏิวัติที่ใช้กำลัง และนำประเทศไปสู่สังคมนิยมและคอมมิวนิสต์

อย่างไรก็ตาม วิวัฒนาการของระบบทุนนิยมโลกยุคหลังมาร์กซ์ รัฐทุนนิยมสมัยใหม่พัฒนาไปเป็นระบบเศรษฐกิจแบบผสม (Mixed Economy) คือ มีสวัสดิการให้กรรมกรและผู้ทุกข์ยาก จนกรรมกรและคนจนมีชีวิตดีขึ้น แม้มาร์กซ์เคยพยากรณ์ล่วงหน้าว่าการมองระบบทุนนิยมในทางที่ดีนั้นเป็นจิตสำนึกจอมปลอม (False consciousness) แต่การปฏิวัติโดยใช้กำลังก็ไม่เกิดขึ้นจริง ยกเว้นบางประเทศ เช่น กรณีของจีน รัสเซียและคิวบา และสวัสดิการสังคมกลายเป็นสิ่งจำเป็นพื้นฐานของรัฐทุนนิยมสมัยใหม่

นอกจากนั้นยังมีการรวมกลุ่มเคลื่อนไหวของภาคพลเมืองเข้ามาแทน จนสามารถสร้างกระแสการเปลี่ยนแปลงโดยขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม (social movements) ได้ ดังเห็นได้จากการเคลื่อนไหวที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา ตั้งแต่ยุคก้าวหน้า (the Progressive Era) เรื่อยมาจนยุคนิวดีล (New Deal) ยุคการสร้างสังคมอเมริกันให้เป็นสังคมที่ยิ่งใหญ่ (the Great Society)  หรือแม้แต่ที่สืบทอดมาจนในปัจจุบัน

นโยบายสาธารณะที่มีแรงผลักดันจากภาคประชาชนและมีแรงกดดันตลอดกระบวนการ จึงเป็นนโยบายสาธารณะที่มีพลังขับเคลื่อนและบังคับให้รัฐต้องทำตาม เช่น ขบวนการต่อสู้เพื่อสิทธิสตรี การต่อต้านการแบ่งแยกสีผิว สิทธิพลเมือง หรือแม้แต่พระราชบัญญัติอากาศสะอาด หรือการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ

ถึงอย่างไรก็ตาม แม้ว่า “รัฐสวัสดิการ” เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับระบบทุนนิยมสมัยใหม่ แต่ทฤษฎีมาร์กซิสต์และนีโอมาร์กซิสต์ ก็มีมุมมองเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการแตกต่างกัน ดังนี้

(1) มาร์กซิสต์กระแสหลัก (Plain Marxism) มอง “รัฐ” เป็นเครื่องการครอบงำของชนชั้นนายทุน นายทุนครอบครองทั้งโครงสร้างส่วนล่างและโครงสร้างส่วนบน ดังนั้น จึงมองรัฐสวัสดิการว่าเป็นกลลวงที่ออกแบบเพื่อบั่นทอนชนชั้นแรงงาน ไม่ให้เรียกร้องอะไรมากไปกว่าสวัสดิการที่รัฐจัดให้

(2) นีโอมาร์กซิสต์สายโครงสร้างนิยม (Neo-Marxist Structuralist) มองรัฐสวัสดิการว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของการควบคุมของรัฐทุนนิยมเพื่อจำกัดนโยบายของรัฐให้สอดคล้องกับวิถีการผลิตของระบบทุนนิยม

(3) นีโอมาร์กซิสต์สายทุนนิยมร่วมในอุดมคติ (ideal collective capitalism) มองว่ารัฐต้องทำตัวเป็นกลาง มีหน้าที่วางกฎเกณฑ์ทางเศรษฐกิจและสนับสนุนการแก้ปัญหาข้อบกพร่องของระบบตลาด

(4) กลุ่มนักคิดหลังมาร์กซิสต์ (a group of post-Marxist scholars) ใช้แนวทางวิเคราะห์ระบบวิเคราะห์รัฐ (a systems-analytic approach to the state) และเห็นว่า รัฐต้องทำหน้าที่สองด้านพร้อมกัน คือ ส่งเสริมการสะสมทุนและรักษาความชอบธรรมของระบอบประชาธิปไตย (promote capital accumulation and maintain democratic legitimacy)

(5) กลุ่มหลังมาร์กซิสต์แนวสัจนิยมองค์การ (organization realism) เห็นว่ารัฐเป็นองค์การทางการเมือง ( a political organization) ที่หาทางควบคุมเขตแดนและประชาชน รัฐทุกรัฐจึงต้องแสวงหาอำนาจสถาบันให้มากที่สุดและรักษาประโยชน์ของรัฐโดยการควบคุมทรัพยากร ประชาชนและเขตแดนให้มากขึ้น

3. รัฐสวัสดิการกับนโยบายสาธารณะ

รัฐทุนนิยมสมัยใหม่ทุกรัฐต้องเป็นระบบเศรษฐกิจแบบผสม โดยมีนโยบายสวัสดิการสังคมเป็นเครื่องมือ ซึ่งกระทำได้โดยการใช้นโยบายสาธารณะ 2 นโยบาย คือ

(1) นโยบายจัดสรรทรัพยากรใหม่ (redistributive policies) หมายถึง การโยกย้ายทรัพยากรจากคนรวยไปสู่คนจนและคนเสียเปรียบ เช่น นโยบายภาษีก้าวหน้า ภาษีทรัพย์สิน เงินโอนจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น

สวัสดิการขั้นต่ำที่สุดที่ต้องมีของรัฐสมัยใหม่ ได้แก่ (1) เงินค่าชดเชยแรงงาน (2) ประโยชน์ตอบแทนจากการเจ็บป่วยและความพิการ (3) บำนาญคนชรา (4) เงินประกันการว่างงาน และ (5) เงินช่วยเหลือครอบครัวที่ยากจนและเสียเปรียบ

(2) นโยบายการควบคุมโดยอาศัยกฎระเบียบ (regulatory policies) หมายถึง การออกกฎระเบียบเพื่อให้สังคมสงบสุขและมีความเป็นธรรม เช่น การควบคุมค่าจ้างขั้นต่ำ การควบคุมราคาน้ำมัน การจับกุมผู้ลักลอบกักตุนน้ำมัน การห้ามผูกขาดการค้า ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม เช่น พลังงาน ไฟฟ้า ยาสูบ เหล้าเบียร์ ฯลฯ

4. รัฐสวัสดิการกับนายทุน

รัฐทุนนิยมสมัยใหม่มีผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อมต่อนายทุน เพราะการที่รัฐนำเอาเงินงบประมาณไปจ่ายเป็นสวัสดิการแก่คนจนนั้น ต้องมาจากการเก็บภาษีจากคนรวย อันเป็นผลกระทบทางตรงที่มาจากการเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ภาษีกำไร หรือไม่ก็ต้องผลักภาระให้คนรวยรับผิดชอบในการประกันสังคมแก่ลูกจ้างของตน เช่น การจ่ายเงินสมทบของบริษัทในระบบประกันสังคม

ในทางกลับกัน ถ้ารัฐเอาเงินจากคนรวยไปใช้ให้เกิดประโยชน์ เช่น สร้างทักษะแรงงานให้มีความสามารถสูงขึ้น คนงานทำงานได้เก่งขึ้น นายทุนก็ได้ประโยชน์จากต้นทุนแรงงานที่มีคุณภาพสูงขึ้น

แต่ถ้ารัฐเอาเงินไปใช้จ่ายอีลุ่ยฉุยแฉกและรั่วไหล เช่น นโยบายแจกเงินหมื่นบาท หรือคนละครึ่งพลัส สถานบันเทิงครบวงจรที่มีการพนันไม่เกินสิบเปอร์เซ็นต์ แต่อาจแถมบ่อนการพนันออนไลน์ หรือการคอร์รัปชันในนโยบาย หรือนโยบายหาเสียงเฉพาะกลุ่มพวกพ้อง ผลประโยชน์ก็จะเกิดขึ้นเฉพาะกลุ่ม แต่ไม่ใช่ชนชั้นนายทุนโดยรวม

5. ปัญหาของรัฐกระดาษของรัฐไทย

ปัญหาของรัฐกระดาษของรัฐไทย คือ นโยบายรัฐสวัสดิการของไทยเป็นนโยบายประชานิยม (populist policies) หมายถึง นโยบายชนิดที่มุ่งแสวงหาความนิยมในคะแนนเสียง ด้วยวิธีการเอาเงินของรัฐที่มาจากต้นทุนภาษีอากร ไปใช้จ่าย โดยนายทุนไม่ต้องควักเงินเพิ่ม อันเป็นประโยชน์แก่นายทุนฝ่ายเดียว ที่จะได้รับจากการกระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น เงินไหลกลับเข้าหานายทุนโชห่วย

ดังนั้น ถ้าหากมองตามทฤษฎีนีโอมาร์กซิสต์สายต่าง ๆ แล้ว นโยบายรัฐสวัสดิการไทยเป็นนโยบายที่มุ่งหาประโยชน์ให้กับรัฐในฐานะที่เป็นองค์การทางการเมืองหรือสถาบันทางการเมืองมากกว่าแนวอื่น คือ

(1) ตามมุมมองของกลุ่มนีโอมาร์กซิสต์สายโครงสร้างนิยม (Neo-Marxist Structuralist) ย่อมเห็นได้ชัดว่า ประเทศไทยไม่ได้ใช้นโยบายรัฐสวัสดิการให้สอดคล้องกับวิถีการผลิต แต่เป็นไปเฉพาะกลุ่มคนรวยบางกลุ่มอย่างกระจุกตัว

(2) ตามมุมมองของแนวนีโอมาร์กซิสต์สายทุนนิยมร่วมในอุดมคติ (ideal collective capitalism) เห็นได้ชัดว่ารัฐละเลยต่อหน้าที่ของตนในด้านการวางกฎเกณฑ์ทางเศรษฐกิจและสนับสนุนการแก้ปัญหาข้อบกพร่องของระบบตลาด

(3) ตามุมมองของแนวกลุ่มนักคิดหลังมาร์กซิสต์ (a group of post-Marxist scholars) เห็นได้ชัดว่า รัฐไทยละเลยหน้าที่ของตนในการส่งเสริมการสะสมทุนและรักษาความชอบธรรมของระบอบประชาธิปไตย

(4) ตามมุมมองของกลุ่มหลังมาร์กซิสต์แนวสัจนิยมองค์การ (organization realism) จะพบว่ารัฐไทยมุ่งแสวงหาอำนาจสถาบันให้มากที่สุดและรักษาประโยชน์ของรัฐโดยการควบคุมทรัพยากร ประชาชนและเขตแดนให้มากที่สุด โดยไม่คำนึงถึงความชอบธรรมทางการเมือง

สรุปได้ว่า สภาพของรัฐกระดาษของรัฐไทยในปัจจุบัน เป็นไปตามแนวสัจนิยมองค์การมากกว่าแนวอื่น คือ แสวงหาประโยชน์และอำนาจให้กับสถาบันทางการเมืองให้มากที่สุด โดยขาดความชอบธรรมในการพัฒนาระบบทุนนิยมในด้านการสะสมทุนและการรักษาความเป็นธรรมของระบอบประชาธิปไตย จนกระทั่งเกิดปัญหาใหญ่ที่สุดของประเทศ คือ ความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สิน รวมถึงความเหลื่อมล้ำทางสังคมที่คนไทยเข้าถึงโอกาสไม่เท่าเทียมกัน โดยเฉพาะในปัจจุบัน คือ ความเป็นธรรมทางสังคมและความยุติธรรมตามหลักนิติธรรม

ปัญหาความเป็นรัฐกระดาษของรัฐไทย แม้อาจยังเป็นปัญหาไม่มากเมื่อเทียบกับประเทศแถบลาตินอเมริกา แต่ก็น่าจะพัฒนาเป็นปัญหาขนาดใหญ่ไปเรื่อย ๆ

ดังเห็นได้จากการคอร์รัปชันทางการเมืองจากการซื้อเสียงขนานใหญ่ การคอร์รัปชันในการตรวจสอบจากกรณีความล้มเหลวของการตรวจสอบคดีความสำคัญ และการคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นในกลไกการตรวจสอบเอง ซึ่งกำลังทำลายตัวเอง

ปัญหาอยู่ที่ความล้มเหลวของรัฐกระดาษของรัฐไทยที่เป็นอยู่ จะยิ่งทำให้ภาคพลเมืองเข้มแข็งยิ่งขึ้น หรือว่ายิ่งอ่อนแอลง ซึ่งขึ้นอยู่กับการควบคุมกลไกการตรวจสอบที่เป็นอิสระที่เคยเป็นความหวังของรัฐธรรมนูญไทย และพลังการตื่นตัวของภาคพลเมืองต่อการตรวจสอบภาครัฐ

ถ้าหากคนไทยยอมให้นักการเมืองที่ยึดรัฐในปัจจุบันครอบงำได้หมด กลไกอิสระอ่อนแอ พรรคฝ่ายค้านอ่อนแอและภาคพลังเมืองอ่อนแอ ประเทศไทยก็เป็น “รัฐกระดาษ” หนักข้อไปเรื่อย ๆ..