1. แนวคิดใหม่ในการมองคอร์รัปชัน
ปี 2020 มีงานศึกษาคอร์รัปชันใหม่ออกมา ชื่อ “Debate Political Settlements and The Analysis of Institutions” ซึ่งเป็นงานของมุสตาช เอช ข่าน (Mushtaq H. Khan) อาจารย์มหาวิทยาลัยลอนดอน และเป็นผอ.เครือข่ายวิจัยการคอร์รัปชัน (the ACE Research Partnership Consortium) ซึ่งเป็นเครือข่ายนานาชาติที่ศึกษาปัญหาการคอร์รัปชันในประเทศกำลังพัฒนาโดยตรง
งานชิ้นนี้นำไปสู่การถกเถียงกันทางวิชาการอย่างมากจนถึงปัจจุบัน เพราะเดิมมองแคบ ๆ ว่า การคอร์รัปชันเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย ประการหนึ่ง กับการคอร์รัปชันเป็นเรื่องผิดศีลธรรม อีกประการหนึ่ง
ตามกรอบความคิดเดิม การแก้ปัญหาคอร์รัปชันจึงเห็นว่าทำได้ไม่ยาก หากเจ้าหน้าที่เอาจริง เช่น จับคนคอร์รัปชันไปขังคุก หรือไม่ก็สั่งสอนคนให้มีศีลธรรม
แต่แก่นความคิดของงานของข่านชิ้นนี้ กลับเสนอว่า “คอร์รัปชันในประเทศกำลังพัฒนาเป็นกลไกที่จำเป็น (necessary mechanism) ในการหล่อเลี้ยงและรักษาสมดุลของโครงสร้างการเมือง เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนา สถาบันทางการเมือง เช่น สำนักงาน ป.ป.ช. และสถาบันในกระบวนการยุติธรรมไม่เข้มแข็งพอที่จะจัดการกับความขัดแย้งในการจัดสรรทรัพยากรได้”
กลุ่มอำนาจ (power bloc) ของประเทศ จึงสร้าง “ข้อตกลงทางการเมือง” (political settlement) เพื่อรักษาผลประโยชน์ร่วมกัน ได้แก่ ตัวแทนของกลุ่มอำนาจใช้ “ค่าเช่า” (rents) ไปจัดสรรทรัพยากรเพื่อดึงดูดกลุ่มการเมืองท้องถิ่น กลุ่มทุน หรือกองกำลังที่มีอำนาจ เพื่อให้ยอมตกอยู่ใต้อำนาจและกติกาที่ไม่เป็นทางการในการจัดสรรทรัพยากรของตน
ข้อตกลงทางการเมืองที่จะให้ “ค่าเช่า” ในภาษาเศรษฐศาสตร์การเมือง หมายถึง ข้อตกลงในการคอร์รัปชัน อันเป็นกำไรเกินกว่าที่ระบบปกติจะจัดสรรได้
หากไม่มีข้อตกลงทางการเมืองในการจัดสรรค่าเช่าเช่นนี้แล้ว ระบอบการปกครองในประเทศกำลังพัฒนาจะดำเนินไปไม่ได้เลย เช่น กลุ่มอำนาจจะแย่งชิงทรัพยากรกันขนานใหญ่ จนกลายเป็นสงครามการเมือง ทั้งนี้เพราะข่านมีสมมติฐานว่ากลไกรัฐในประเทศกำลังพัฒนาอ่อนแออย่างหนัก
พูดง่าย ๆ ว่า “การคอร์รัปชันในประเทศกำลังพัฒนา” ไม่ใช่ “สิ่งผิดปกติ” (anomaly) แต่มันคือ “สิ่งปกติ” (normalcy)
เช่น ถ้าไม่มีการคอร์รัปชัน พรรคการเมืองก็ไม่มีเงินไปซื้อเสียงผ่านหัวคะแนน และชาวบ้านก็ไม่มีทางได้รับเงินจากนโยบายการกระจายรายได้ที่เป็นทางการ หรือข้าราชการเจ้าหน้าที่ก็จะไม่มีเงินเลี้ยงปากเลี้ยงท้องเพียงพอ เว้นแต่นโยบายที่รัฐเอาเงินงบประมาณไปแจก ซึ่งที่จริงก็เป็นการจ่าย “ค่าเช่า” ในทางเศรษฐศาสตร์ และการศึกษาคอร์รัปชันถือว่าเป็น “การคอร์รัปชันทางการเมือง” (political corruption) อย่างหนึ่งเหมือนกัน
2. ข้อตกลงทางการเมืองคืออะไร
ประเด็นต่อมา แล้ว “ข้อตกลงทางการเมืองที่จะจ่ายค่าเช่า” นั้น คืออะไร
ข่าน อธิบายว่า ข้อตกลงทางการเมืองมีมุมมอง 3 ด้าน คือ (1) สมรรถนะทางด้านองค์การเชิงเปรียบเทียบ (relative organization capabilities) (2) กระบวนการที่ผู้นำขับเคลื่อนระดมคนทางการเมือง (leadership mobilization) และ (3) การควบคุมทรัพยากร (resource control)
หมายความว่า องค์การที่จะคอร์รัปชันได้ต้องมีองค์ประกอบสามอย่าง คือ มีอำนาจมาก มีความสามารถระดมคนและควบคุมทรัพยากรเหนือคนอื่น
ข้อตกลงทางการเมืองจะเกิดเสถียรภาพได้ ต่อเมื่อองค์การมีศักยภาพควบคุมมิติทั้งสามด้านเอาไว้ได้ตลอด หรือภาษาของข่านเรียกว่า “ผลิตซ้ำข้อตกลงนั้นอยู่ตลอด”
การผลิตข้อตกลงซ้ำดังกล่าวจะเป็นไปตามระเบียบกฎเกณฑ์ที่เป็นทางการ และเป็นการตกลงกันอย่างไม่เป็นทางการ ก็ได้
เมื่อใดก็ตามที่มีการเปลี่ยนแปลงข้อตกลงจัดสรรค่าเช่า จะนำไปสู่ความขัดแย้งและความแตกแยกครั้งใหญ่ เช่น สมมติ เกิดการยกเลิกการซื้อเสียง หรือซื้อขายตำแหน่ง หรือยกเลิกการฮั้วประมูล หรือคนที่ควบคุมคดีไม่สามารถเป่าคดีได้อีกต่อไป คนในองค์การนั้น ๆ จะขัดแย้งกันเองและลุกลามไปสู่ภายนอก จนสังคมแตกแยก
3. ข้อตกลงภายในและภายนอก
ข้อตกลงทางการเมืองที่จะจัดสรรค่าเช่าเกิดขึ้นได้ทั้งภายในและทั้งภายนอกองค์การ ขึ้นอยู่กับระดับอำนาจขององค์การ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์การ
การจัดสรรอำนาจขององค์การมีผลโดยตรงต่อการอยู่รอดขององค์การ และอาศัยความสามารถ ความเป็นผู้นำ ทักษะการระดมคน และบริบททางประวัติศาสตร์ขององค์การ เช่น ศาลไทยอาจไม่เคยมีการตกลงกันในการจัดสรรค่าเช่า แต่ตำรวจอาจจัดสรรกันจนเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ จนสามารถเลือกที่จะเอาผิดคนใดก็ได้ เป็นต้น
การจัดสรรอำนาจขององค์การจึงเป็นตัวกำหนดว่าสถาบันใดจะอยู่ต่อไปเหมือนเดิม หรือว่าจะเปลี่ยนแปลง ยกตัวอย่าง หากองค์การสามารถรวบอำนาจได้มาก การตกลงการจัดสรรค่าเช่า ก็จะมีอยู่ต่อไป แต่ถ้าองค์การกระจายอำนาจออกไปมาก การตกลงการจัดสรรค่าเช่าอาจจะเปลี่ยนไปก็ได้
อย่างไรก็ตาม ข่านไม่เชื่อว่า ข้อตกลงกันนี้จะหมกเม็ดกันได้เฉพาะกลุ่มชนชั้นนำ เขาจึงโต้แย้งอะเซโมกลู และโรบินสัน (Acemoglu & Robinson) ที่เขียนหนังสือสองเล่ม ชื่อ “Why Nations fails, 2012” กับ “The Narrow Corridor, 2019”
ข่านเห็นด้วยกับหนังสือเล่มแรกว่าการคอร์รัปชันเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐล้มเหลว แต่ไม่เห็นด้วยกับหนังสือเล่มหลังในเรื่อง “ระเบียงแคบ” ที่ว่า ถ้ารัฐเปิดกว้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแล้ว จะเป็นทางออกของการแก้ปัญหารัฐล้มเหลว
เขากลับเห็นว่า แม้ประเทศกำลังพัฒนาเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างมากแล้ว การคอร์รัปชันก็ยังคงเกิดขึ้นอยู่ดี เพราะ “การมีส่วนร่วมของประชาชน” นั้น ไม่ได้มีส่วนร่วมในอำนาจการจัดสรร “ค่าเช่า” แต่เป็นผู้สนับสนุนชนชั้นนำและมีหน้าที่รอรับส่วนแบ่ง ขณะเดียวกัน ชนชั้นนำก็ไปตกลงกันจัดสรร “ค่าเช่า” โดยไม่มีประชาชนสนับสนุนไม่ได้เช่นกัน
พูดง่าย ๆ ข่านเห็นว่าการคอร์รัปชันในประเทศกำลังพัฒนา เป็นเรื่องที่ “ตบมือข้างเดียวไม่ดัง” ชนชั้นนำคอร์รัปชันกันแล้ว ต้องนำเอาคอร์รัปชันมาเจือจานให้คนข้างล่าง
ดังที่เห็นตัวอย่างในประเทศไทย คนในจังหวัดบางแห่ง อาจคิดว่า “ผู้มีอำนาจโกงจากไหนมาไม่สำคัญ ขอให้นำมาจ่ายคืนให้กับคนในจังหวัดตัวเองก็แล้วกัน”
4. ข้อวิพากษ์
งานของข่าน ทำให้เกิดการถกเถียงกันมาก ส่วนหนึ่งมองว่า “เป็นเหล้าเก่าในขวดใหม่” เพราะมีเนื้อหาสาระว่า “การที่นักการเมืองต้องโกง ก็เพราะเขาต้องเอาเงินมาซื้อเสียงและจ่ายคืนให้แก่ชาวบ้านในรูปต่าง ๆ” ซึ่งมีสาระสำคัญไม่ได้ต่างจากงานของเจมส์ ซี สก๊อต (James C. Scott, 1972) เรื่อง “Comparative Political Corruption” ที่อธิบายเรื่องกลไกการเมือง (political machines) เอาไว้
แต่อีกส่วนหนึ่งมองว่า งานของข่านเป็นงานที่แตะโครงสร้างของกลุ่มอำนาจ เพื่อชี้ให้เห็นว่า “การคอร์รัปชันเชิงนโยบาย” (corruption policy) เกิดขึ้นที่โครงสร้างส่วนบน และเป็นเครื่องมือสำคัญในการรวมศูนย์อำนาจนำของกลุ่มที่มีอำนาจ (elite hegemony)
ตราบใดก็ตามที่กระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยไม่เปิดกว้างพอ ยังมีระบบอุปถัมภ์และการยึดกุมอำนาจรัฐซ่อนอยู่ การคอร์รัปชันก็เป็นเครือข่ายโยงใยขนานใหญ่ และเป็นไปเพื่อกลุ่มอำนาจนำก่อน ต่อมา จึงนำเอาประโยชน์จากการคอร์รัปชันไปเจือจานคนระดับล่าง
ในประเทศกำลังพัฒนา ประชาธิปไตย กับระบบอุปถัมภ์และการยึดกุมรัฐ จึงไม่มีทางไปด้วยกันได้ แต่ในทางกลับกัน ก็ไม่สามารถทำลายได้
สอดคล้องกับงานของไมเคิล จอห์นสตัน (Michael Johnston, 2005) เรื่อง “Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy” ที่อธิบายว่า การคอร์รัปชันระดับบนมี 4 ลักษณะ คือ (1) ทุนใหญ่เข้าถึงนโยบายรัฐ (influence markets) (2) ชนชั้นนำฮั้วกันแบ่งค่าเช่า (elite cartels) (3) กลุ่มอิทธิพลและเครือญาติร่วมกันแสวงหาค่าเช่าเป็นขบวนการ (oligarchs and clans) และ (4) เกิดการปิดกั้นอำนาจรัฐได้อย่างเบ็ดเสร็จ (official moguls)
ประการต่อมา สอดคล้องกับงานของอรุณ อาร์ สวามี (Arun R. Swamy, 2013) เรื่อง The “Role of Social Policy in Building Support for Political Reform: Sandwich Coalitions and State-building in Thailand and the Philippines” ที่ศึกษา พบว่า ไทยกับฟิลิปปินส์เหมือนกันตรงที่เป็นรัฐขนมปังแซนด์วิช ที่มีไส้อยู่ตรงกลาง
หมายความว่ารัฐบาลไทยกับฟิลิปปินส์ใช้นโยบายทางสังคม แจกแถมแก่ชนชั้นล่าง ข้ามหัวองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างฐานอำนาจทางการเมือง แต่ไม่ได้ต้องการให้มีการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่นจริงจัง เพราะว่าไม่ต้องการลดอำนาจของตัวเอง
พูดง่าย ๆ คือ ในทางทฤษฎีที่ถูกนั้น การกระจายอำนาจต้องลดขนาดรัฐ แต่ของไทย กระจายอำนาจไปด้วย ขยายขนาดของรัฐให้ใหญ่มากขึ้นไปด้วย การกระจายอำนาจจึงไม่มีทางได้ผล
เหตุผลก็เพราะถ้าหากรัฐบาลนำเงินรายได้ของประเทศไปสนับสนุนการกระจายอำนาจ ก็ต้องลดงบประมาณการแจกแถมของตน ซึ่งทำให้รัฐบาลไม่มีอำนาจ เพราะว่านโยบายแจกแถมของรัฐบาลเป็นเครื่องมือสำคัญในการครองอำนาจนำ
5. คุณูปการของงานของข่าน
ประโยชน์จากงานของข่าน คือ นอกจากจะอธิบายให้เห็นว่า ปัญหาการคอร์รัปชันในประเทศกำลังพัฒนาอยู่ที่โครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งมีกลุ่มอำนาจ (power bloc) ยึดกุมรัฐ และเชื่อมโยงเป็นเส้นโยงใยกันยุบยับไปหมด แล้ว
ยังสามารถนำมาวิเคราะห์การคอร์รัปชัน “ระดับองค์การ” ได้ด้วย ไม่ว่าจะเป็นองค์การตำรวจ สำนักงาน ป.ป.ช. ป.ป.ท. องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงทบวงกรม องค์การใด หรือแม้แต่หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม
ประเด็นสำคัญ คือ ข้อตกลงในการจ่ายค่าเช่าให้แก่กันนั้น ไม่ได้เป็นกฎหมาย แต่เกิดขึ้นบนอำนาจของกฎหมายที่เป็นทางการ
หน่วยงานต่าง ๆ มักอ้างว่าตนทำหน้าที่ตามกฎหมาย และยึดหลักนิติธรรม (rule of law) แต่ความจริงเป็นการเลือกใช้กฎหมายและบิดเบือนกฎหมายเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกันผ่านทางเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ (patron-client networks)
การที่องค์การเลือกปิดบังข้อมูลเอาไว้ให้มากที่สุด จึงเท่ากับเปิดโอกาสให้มีการแสวงหาค่าเช่ามากที่สุด ดังนั้น การที่องค์การหนึ่ง ๆ โยกย้ายคนของตัวเอง เอากลุ่มพรรคพวกมาเฝ้าประตูอำนาจและผลประโยชน์ สร้างระเบียบกฎเกณฑ์ให้สลับซับซ้อน เพื่อให้ดูเคร่งครัด เคร่งขรึม แต่ก็ย้อนแย้งกับความล่าช้า แข็งทื่อ และความหมกเม็ด
ยิ่งไทยนำกฎหมายสิทธิเสรีภาพบางฉบับมาใช้ เช่น กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ยิ่งทำให้องค์การมีโอกาสปกปิดและแสวงหาค่าเช่าได้มากเท่านั้น
บางทีต้องชั่งน้ำหนักกันระหว่างสิทธิส่วนบุคคล (individual rights) กับการคุ้มครองผลประโยชน์ของสาธารณะ (public interests) ด้วย ยกตัวอย่าง ในรัฐนิวเซ้าท์เวลส์ ออสเตรเลีย องค์กรอิสระ ชื่อ “Law Enforcement Conduct Commission (LECC)” ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบตำรวจ นำเอากรณีที่ตำรวจกระทำผิดมาเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ถ้าเป็นกรณีผิดวินัยจะใช้นามแฝง ส่วนถ้ากระทำผิดอาญา จะใช้ชื่อจริง ซึ่งเป็นวิธีการยับยั้งการกระทำความผิดของตำรวจที่ได้ผลอย่างมาก ซึ่งองค์กรอิสระดังกล่าวเห็นว่าประโยชน์สาธารณะต้องมาก่อน
อย่างไรก็ตาม ในประเทศไทยในขณะนี้เริ่มมีข่าวดีเรื่องการปราบปรามการคอร์รัปชันมากขึ้น เช่น การที่ศาลตัดสินจำคุกอดีตกรรมการ ป.ป.ช. ที่ปกปิดข้อมูล หรือการที่อัยการระดับสูงส่งข้อมูลการวิ่งเต้นโดยอัยการด้วยกันให้สำนักงานอัยการ และอัยการสูงสุดมีคำสั่งให้ตั้งกรรมการสอบสวนทันทีและระบุในคำสั่งว่าเป็นการนำความเสื่อมเสียมาสู่องค์การอย่างร้ายแรง
รวมไปถึงประธานศาลฎีกามีคำแนะนำในศาลใช้อำนาจยกฟ้องกรณีที่เป็นการฟ้องคดีปิดปาก (strategic lawsuit against public participation)
แนวโน้มเช่นนี้ ย่อมขยายออกไปได้มากขึ้นเรื่อย ๆ ตราบเท่าที่สังคมไทยให้ความสำคัญและร่วมกันผลักดัน ถึงอย่างไรก็อย่าลืม “ขบวนการภาคประชาชน”.. ซึ่งสักวันต้องเข้มแข็งจนถึงขั้นตรวจสอบรัฐได้เอง..
6. สรุป
สรุปว่าการคอร์รัปชันไม่ได้แก้ไขโดยการเพิ่มอำนาจเจ้าหน้าที่ หรือติดตั้งกลไกทางกฎหมาย หรืออบรมทางศีลธรรม แต่ทำได้โดยการทำความเข้าใจปัญหาเชิงโครงสร้างของการคอร์รัปชันที่สัมพันธ์กับอำนาจรัฐและเครือข่ายที่แสวงหาค่าเช่าร่วมกัน และนำบางส่วนไปเจือจานคนระดับล่าง เพื่อรักษาระบอบการปกครองดั้งเดิมของรัฐเอาไว้
การแก้ปัญหาคอร์รัปชันในเชิงโครงสร้าง จึงสำคัญกว่าการกระทำความผิดของบุคคล (personal error)
งานของข่านชี้ให้เห็นว่า การคอร์รัปชันในเชิงโครงสร้างอาจชั่วร้ายในสายตาสังคมตะวันตก แต่สำหรับประเทศกำลังพัฒนาแล้วเป็นกลไกที่จำเป็น (necessary machine) ของระบอบอำนาจเพื่อแบ่งสรรทรัพยากรร่วมกันและเจือจานลงสู่ระดับล่าง อันเป็นพฤติการณ์ที่ “เป็นปกติ” ของรัฐที่อ่อนแอ
และนี่เองที่เป็นคำตอบว่า ทำไมไทยเราลอกแบบการติดตั้งกลไกทางสถาบันของประเทศตะวันตกมาใช้แล้วจึงไม่ได้ผล
ยิ่งหน่วยงานใดหรือบุคคลใดไปไล่ฟ้องปิดปากผู้คน ยิ่งสะท้อนว่าหน่วยงานนั้นหรือคนนั้น ต้องการใช้กลไกรัฐหมกเม็ดและปิดบังข้อมูล..ซึ่งยิ่งไม่โปร่งใส และไม่พร้อมที่จะถูกตรวจสอบ..
