การประชุมประจำปีร่วมของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และกลุ่มธนาคารโลก
ที่กรุงเทพฯ เพิ่งผ่านพ้นไปด้วยดี ท่ามกลางเสียงชื่นชมจากผู้เข้าร่วมประชุม ทั้งการต้อนรับด้วย
“ยิ้มสยาม” การอำนวยความสะดวก และเนื้อหาการประชุมที่อัดแน่นตลอดทั้งสัปดาห์
สำหรับผู้ที่อยู่เบื้องหลังและเตรียมงานนี้มายาวนานกว่า 3 ปี ผมเชื่อว่า วันที่ผู้เข้าร่วมประชุม
คนสุดท้ายเดินทางกลับ คงเป็นวันที่หลายคนได้ถอนหายใจยาว ๆ ด้วยความโล่งอก พร้อมกับความภูมิใจว่า ครั้งหนึ่งในชีวิตได้มีส่วนร่วมกับการประชุมเศรษฐกิจระดับโลก ซึ่งคงไม่ได้เกิดขึ้นในประเทศไทยบ่อยนัก
แต่ท่ามกลางป้ายคำว่า IMF และ World Bank ที่เราเห็นอยู่ทั่วกรุงเทพฯ หากลองถามคนทั่วไปว่า “องค์กรสองแห่งนี้ทำหน้าที่อะไร” หลายคนอาจตอบ World Bank ได้บ้างว่าเป็นธนาคารที่ให้เงินกู้แก่ประเทศสมาชิกเพื่อนำไปพัฒนาประเทศ แต่พอถามถึง IMF อาจเริ่มลังเลนึกคิดว่าคงไม่เกี่ยวอะไรกับ FBI หรือ CIA แน่ ๆ ยิ่งพอเห็นชื่อเต็มว่า International Monetary Fund ยิ่งฟังดูเป็นศัพท์เศรษฐศาสตร์
ที่ห่างไกลจากชีวิตประจำวันของคนธรรมดาเข้าไปอีก
สำหรับผมเองเพิ่งมารู้จัก IMF อย่างจริงจังเมื่อตอนเข้ามาทำงานที่แบงก์ชาติ ช่วงแรก ๆ รู้เพียงว่า ทุกปีจะมีผู้ใหญ่เดินทางไปร่วมประชุมประจำปี ซึ่งสลับกันเป็นเจ้าภาพระหว่างสำนักงานใหญ่ที่กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. กับประเทศสมาชิก และในอีกด้านหนึ่งพวกเราต้องช่วยกันจัดเตรียมข้อมูลให้กับคณะ IMF ที่เดินทางมาประเมินภาวะเศรษฐกิจไทยเป็นประจำ แต่หากถามว่าเมื่อไรที่ผมได้รู้จัก IMF แบบ “ถึงเนื้อถึงตัว” จริง ๆ คำตอบคงหนีไม่พ้นช่วงวิกฤตต้มยำกุ้ง ช่วงเวลานั้น ประเทศไทยต้องขอรับความช่วยเหลือจาก IMF และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขต่าง ๆ อย่างเคร่งครัด ขณะเดียวกันแบงก์ชาติเองต้องปรับปรุงกระบวนการทำงานครั้งใหญ่เพื่อเรียกความเชื่อมั่นกลับคืนมา และยืนหยัดเป็นเสาหลักของระบบเศรษฐกิจการเงินไทยมาจนถึงวันนี้
แต่ IMF ที่เราเคยรู้จักในฐานะ “เจ้าหนี้ยามวิกฤต” นั้น แท้จริงแล้วถือกำเนิดขึ้นจากความคิดที่ใหญ่กว่านั้นมาก เรื่องราวต้องย้อนกลับไปกว่า 80 ปีก่อน ขณะที่สงครามโลกครั้งที่สองยังไม่ยุติลงเสียด้วยซ้ำ ในเวลานั้นนักเศรษฐศาสตร์สองคนกำลังครุ่นคิดถึงคำถามเดียวกันว่า “เมื่อสงครามจบลง
เราจะทำอย่างไรไม่ให้โลกเดินกลับไปสู่หายนะแบบเดิมอีก” คนแรกคือ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์
(John Maynard Keynes) นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังชาวอังกฤษ อีกคนคือ แฮร์รี เด็กซ์เตอร์ ไวต์ (Harry Dexter White) เจ้าหน้าที่ระดับสูงของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ
ทั้งสองมองย้อนกลับไปยังบทเรียนหลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง ซึ่งเศรษฐกิจโลกเต็มไปด้วยหนี้สิน ความไม่สมดุล และความขัดแย้ง เมื่อเศรษฐกิจของแต่ละประเทศเริ่มมีปัญหา แต่ละประเทศพยายาม “เอาตัวรอด” บางประเทศลดค่าเงินเพื่อให้สินค้าของตัวเองถูกกว่าคู่แข่ง บางประเทศขึ้นกำแพงภาษี บางประเทศจำกัดการนำเข้า และบางประเทศควบคุมเงินตราต่างประเทศ ปัญหาคือ เมื่อประเทศหนึ่งทำ อีกประเทศทำตาม จากความพยายามที่จะเอาตัวรอดของแต่ละประเทศ จึงค่อย ๆ กลายเป็นสงครามทางเศรษฐกิจที่ไม่มีใครเป็นผู้ชนะ การค้าโลกหดตัว เศรษฐกิจทรุดลงพร้อมกัน จนนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ หรือ Great Depression ในทศวรรษ 1930 และกลายเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขที่ผลักโลกเข้าสู่สงครามครั้งใหญ่อีกครั้ง
เคนส์และไวต์จึงเห็นตรงกันว่า โลกหลังสงครามจำเป็นต้องมี “กติกากลาง” แต่เห็นตรงกันเพียงเท่านั้น เพราะเมื่อถามว่ากติกานั้น ควรมีหน้าตาอย่างไร ทั้งสองกลับคิดต่างกันพอสมควร เคนส์อยากเห็นสถาบันการเงินระหว่างประเทศที่มีลักษณะคล้าย “ธนาคารกลางของธนาคารกลาง” และเสนอให้มีเงินสกุลกลางของโลกขึ้นมาใหม่ ขณะที่ไวต์คิดในแบบที่ใกล้เคียงกับคำว่า “กองทุน” มากกว่า คือ ให้ประเทศสมาชิกนำเงินมารวมกัน แล้วประเทศใดที่ประสบปัญหาดุลการชำระเงินก็สามารถเข้ามาขอใช้เงินช่วยเหลือจากกองทุนได้เป็นการชั่วคราว
ท้ายที่สุด แนวคิดของไวต์มีอิทธิพลต่อโครงสร้างของ IMF มากกว่า ส่วนหนึ่งเพราะในเวลานั้น สหรัฐฯ กำลังก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของโลก เดือนกรกฎาคม ปี ค.ศ. 1944 ตัวแทนจาก 44 ประเทศฝ่ายสัมพันธมิตรเดินทางมายังเมือง Bretton Woods เมืองเล็ก ๆ ในรัฐ New Hampshire ของสหรัฐฯ โดยประเทศไทยไม่ได้เข้าร่วมการประชุมในครั้งนั้น
สถานที่ประชุมคือ โรงแรม Mount Washington ที่ตั้งอยู่ท่ามกลางภูเขา ลองหลับตานึกภาพตาม
ในขณะที่อีกฟากหนึ่งของโลกยังมีเสียงปืนและการสู้รบ คนกลุ่มหนึ่งกลับมานั่งล้อมโต๊ะกันอยู่ในโรงแรมกลางหุบเขาเพื่อถกเถียงกันว่า “โลกหลังสงครามควรมีหน้าตาอย่างไร”
พวกเขาใช้เวลากว่าสามสัปดาห์ถกเถียง ต่อรอง และประนีประนอม จนท้ายที่สุดนำไปสู่
การวางรากฐานขององค์กรทางการเงินระหว่างประเทศที่สำคัญสองแห่ง แห่งแรกคือ ธนาคารโลก
เพื่อช่วยฟื้นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจ อีกแห่งคือ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ International Monetary Fund (IMF) เพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินระหว่างประเทศ
หัวใจของระบบ Bretton Woods คือการพยายามไม่ให้ประเทศต่าง ๆ ลดค่าเงินแข่งกัน
ตามอำเภอใจเหมือนในอดีต ค่าเงินของประเทศสมาชิกจะกำหนดค่าเทียบกับดอลลาร์สหรัฐฯ
ในระดับที่ค่อนข้างคงที่ ขณะที่ดอลลาร์สหรัฐฯ สามารถแลกเป็นทองคำได้ตามอัตราที่กำหนด พูดให้ง่ายที่สุดคือ ทองคำเป็นหลักให้ดอลลาร์ และดอลลาร์เป็นหลักให้เงินสกุลอื่น
ส่วน IMF ทำหน้าที่คล้าย “กรรมการกลาง” คอยดูแลกติกาหากประเทศใดขาดแคลนเงินตราต่างประเทศหรือประสบปัญหาดุลการชำระเงินสามารถขอความช่วยเหลือชั่วคราวจาก IMF ได้เพื่อไม่ให้ต้องแก้ปัญหาด้วยการลดค่าเงินอย่างรุนแรงหรือปิดกั้นการค้าจนสร้างปัญหาต่อประเทศอื่นตามมา
การประชุมที่ Bretton Woods ในช่วงวันที่ 1-22 กรกฎาคม ปี ค.ศ. 1944
การประชุมที่กรุงเทพฯ ในช่วงวันที่ 12-18 ตุลาคม ปี ค.ศ. 2026
ข้อตกลงจัดตั้ง IMF มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม ปี ค.ศ. 1945 และ IMF เริ่มดำเนินงานทางการเงินในปี ค.ศ. 1947 ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นประเทศที่ 44 และแบงก์ชาติได้ส่งตัวแทนไปปฏิบัติงานและเข้าร่วมประชุมกับประเทศสมาชิกจนถึงทุกวันนี้
เมื่อมองจากจุดเริ่มต้นนี้ เราจะเห็นได้ว่า IMF ไม่ได้ถือกำเนิดขึ้นเพื่อแก้ปัญหาของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่มันเกิดขึ้นจาก “บทเรียนราคาแพง” ที่คนทั้งโลกเคยจ่ายร่วมกันและตระหนักว่า
ในโลกที่เศรษฐกิจเชื่อมโยงถึงกัน ไม่มีประเทศใดแก้ปัญหาของตัวเองโดยไม่ส่งผลกระทบต่อประเทศอื่น
อย่างไรก็ตาม โลกไม่ได้หยุดอยู่กับที่ เมื่อเศรษฐกิจโลกขยายตัว เงินดอลลาร์สหรัฐฯ หมุนเวียนอยู่นอกสหรัฐฯ มากขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่ความเชื่อมั่นว่าสหรัฐฯ จะสามารถนำดอลลาร์สหรัฐฯ เหล่านั้นกลับมาแลกเป็นทองคำได้ทั้งหมดเริ่มลดลง
เสาหลักสำคัญของระบบ Bretton Woods จึงค่อย ๆ พังทลายลง ก่อนที่เงินสกุลหลักของโลกจะหันมาใช้อัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวมากขึ้นในช่วงต้นทศวรรษ 1970 มาถึงตรงนี้ หลายคนอาจคิดว่าถ้าระบบเดิมหายไปแล้ว IMF น่าจะหมดหน้าที่ตามไปด้วย แต่กลับไม่เป็นเช่นนั้น IMF เปลี่ยนบทบาทจากผู้ดูแลระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ มาเป็นองค์กรที่เฝ้าระวังเศรษฐกิจโลก ให้คำแนะนำด้านนโยบาย และเป็นแหล่งเงินช่วยเหลือแก่ประเทศที่ประสบปัญหาดุลการชำระเงินหรือวิกฤตการเงินมาจนถึงทุกวันนี้
สำหรับคนไทยรุ่นอายุเลยเลข 5 คงไม่มีใครลืมชื่อ IMF ได้ง่าย ๆ เพราะเมื่อเกือบ 30 ปีก่อน ในช่วงวิกฤตต้มยำกุ้งเราเห็นค่าเงินบาทลอยตัว ธุรกิจปิดกิจการ สถาบันการเงินล้ม คนตกงาน และประเทศไทยต้องหันไปขอความช่วยเหลือจาก IMF จนคำว่า “เข้า IMF” กลายเป็นประโยคที่คนไทยจำนวนไม่น้อยได้ยินแล้วรู้สึกหวาดหวั่นเพราะเงินช่วยเหลือไม่ได้มาเปล่า ๆ แต่พ่วงมากับเงื่อนไขและการปรับนโยบายเศรษฐกิจอย่างเข้มงวด ชื่อ IMF จึงไม่ได้อยู่เพียงในตำราเศรษฐศาสตร์แต่ฝังอยู่ในความทรงจำของคนไทย
และมีเรื่องหนึ่งที่น่าสนใจยิ่งกว่านั้น ก่อนวิกฤตต้มยำกุ้งเพียงไม่กี่ปี ประเทศไทยเคยเป็นเจ้าภาพการประชุม IMF–World Bank ในปี ค.ศ. 1991 เศรษฐกิจไทยกำลังรุ่งเรือง มีเงินทุนจากต่างประเทศหลั่งไหลเข้ามา กรุงเทพฯ เต็มไปด้วยโครงการก่อสร้างและการลงทุน วันนั้นคงไม่มีใครที่นั่งอยู่ในห้องประชุมคิดว่าเพียงหกปีต่อมา ประเทศเจ้าภาพจะกลายเป็นหนึ่งในศูนย์กลางของวิกฤตการเงินเอเชีย และต้องหันกลับไปขอความช่วยเหลือจาก IMF
เวลาผ่านไป 35 ปี ประเทศไทยกลับมาเป็นเจ้าภาพอีกครั้ง (ไทยเป็นเพียงหนึ่งใน 3 ประเทศ ได้แก่ ญี่ปุ่น ตุรกี และไทย) ที่ได้รับโอกาสเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมมาแล้ว 2 ครั้ง แต่โลกที่ผู้เข้าร่วมประชุมมาพบกันที่กรุงเทพฯ ในวันนี้มีความแตกต่างจากโลกเมื่อปี ค.ศ. 1991 หัวข้อบนโต๊ะประชุมไม่ได้มีเพียงเรื่องอัตราแลกเปลี่ยน เงินเฟ้อ หรือดุลการชำระเงินอีกต่อไป แต่ขยายไปตั้งแต่ AI กับตลาดแรงงาน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการค้าโลก หนี้สาธารณะ ความมั่นคงทางอาหาร Digital Finance ไปจนถึง Cyber Risk
เทคโนโลยีเปลี่ยนไป ระบบการเงินเปลี่ยนไป มหาอำนาจทางเศรษฐกิจได้เปลี่ยนไป แต่เมื่อมองย้อนกลับไปยังโรงแรมกลางหุบเขาที่ Bretton Woods เมื่อกว่า 80 ปีก่อน ผมกลับรู้สึกว่าคำถามใหญ่
ที่ เคนส์ กับ ไวต์ และตัวแทนจาก 44 ประเทศพยายามหาคำตอบในวันนั้น แทบไม่ได้แตกต่างจากคำถามที่ผู้แทนจาก 191 ประเทศทั่วโลกมานั่งหารือกันที่ศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ เมื่อสัปดาห์
ที่ผ่านมา นั่นคือ “ในโลกที่เศรษฐกิจของเราผูกพันกันมากขึ้นทุกวัน เราจะอยู่ร่วมกันอย่างไร โดยไม่ปล่อยให้ปัญหาของประเทศหนึ่งลุกลามจนกลายเป็นปัญหาของทุกประเทศ”
