“สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี” เปิดปมข้อพิพาทไทย-กัมพูชา ตั้งแต่เหตุที่ MOU 44 เดินหน้าไม่ได้ กระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS ไปจนถึงโจทย์ใหญ่เรื่องทรัพยากรปิโตรเลียม พร้อมย้ำข้อพิพาททางบกเป็นคนละกระบวนการกับทางทะเล และการนำสองเรื่องมาปะปนกันยิ่งทำให้สังคมเข้าใจผิด
ข้อพิพาทไทย-กัมพูชาในช่วงที่ผ่านมาไม่ได้มีเพียงปัญหาแนวชายแดนทางบก แต่ยังครอบคลุมถึงพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลในอ่าวไทย ซึ่งเกี่ยวพันทั้งการกำหนดเส้นเขตแดน ทรัพยากรปิโตรเลียม และกลไกกฎหมายระหว่างประเทศ ขณะที่คำว่า MOU 44 และ UNCLOS ถูกกล่าวถึงควบคู่กับสถานการณ์ชายแดนอย่างต่อเนื่อง จนเกิดความสับสนว่าปัญหาทางบกและทางทะเลเป็นข้อพิพาทชุดเดียวกัน ทั้งที่แต่ละส่วนมีที่มาและกระบวนการแก้ปัญหาแตกต่างกัน
นายสุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักเขียนอิสระด้านอุษาคเนย์ ให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าว Next News โดยอธิบายว่า MOU 44 หรือบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน และ กระบวนการประนอมภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS) เป็นเรื่องของข้อพิพาททางทะเลโดยตรง ขณะที่ข้อพิพาททางบกเป็นอีกกระบวนการหนึ่ง แม้กระแสการเมืองในช่วงหลังจะทำให้ประชาชนจำนวนหนึ่งนำสองเรื่องมาปะปนกันก็ตาม
นายสุภลักษณ์ระบุว่า จุดเริ่มต้นของปัญหาทางทะเลเกิดจากไทยและกัมพูชาประกาศเขตไหล่ทวีปในช่วงปี 2515-2516 จนเกิดพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในอ่าวไทยประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร เนื่องจากลักษณะของอ่าวไทยที่แคบและตื้น ขณะเดียวกัน พื้นที่ดังกล่าวยังถูกมองว่ามีศักยภาพด้านน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ โดยนายสุภลักษณ์กล่าวถึงการประเมินเบื้องต้นว่ามีก๊าซประมาณ 9,000-11,000 ล้านลูกบาศก์ฟุต และน้ำมันประมาณ 500 ล้านบาร์เรล แต่ย้ำว่าตัวเลขเหล่านี้ยังเป็นเพียงการประเมิน ไม่ใช่ปริมาณสำรองที่ยืนยันแล้ว
เมื่อการเจรจาแบ่งเขตไม่สามารถหาข้อยุติได้ ทั้งสองประเทศจึงจัดทำ MOU 44 ในปี 2544 ซึ่งนายสุภลักษณ์อธิบายว่า วางแนวทางไว้สองส่วน คือ การกำหนดเขตทางทะเลในพื้นที่ที่สามารถตกลงกันได้ และการพัฒนาทรัพยากรร่วมในพื้นที่ที่มีศักยภาพ อย่างไรก็ตาม ตลอดเวลาประมาณ 25 ปี กระบวนการไม่ได้เดินหน้าอย่างต่อเนื่อง โดยการเจรจาอย่างเป็นทางการเกิดขึ้นจริงเพียง 2 ครั้ง ส่วนที่เหลือเป็นการหารือระดับเจ้าหน้าที่เทคนิคหรือการติดต่ออย่างไม่เป็นทางการ
สาเหตุที่ MOU 44 ไม่สามารถเดินหน้าได้จึงไม่ได้จำกัดอยู่ที่ความยากในการกำหนดเส้นเขตทางทะเลเท่านั้น นายสุภลักษณ์มองว่า ความไม่ไว้วางใจทางการเมือง เป็นอีกปัจจัยสำคัญ โดยเฉพาะข้อครหาที่เชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่าง “ตระกูลชินวัตร” กับ “ตระกูลฮุน” ซึ่งทำให้ทุกครั้งที่เรื่องพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนถูกนำกลับมาหารือ มักมีข้อสงสัยเรื่องผลประโยชน์ทางการเมืองและธุรกิจตามมาด้วย นายสุภลักษณ์จึงประเมินว่า ท่าทีของ รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ต่อ MOU 44 มีน้ำหนักจากเหตุผลทางการเมืองมากกว่าเรื่องเทคนิคทางกฎหมาย
เมื่อกรอบทวิภาคีติดขัด กระบวนการภายใต้ UNCLOS จึงเข้ามามีบทบาทมากขึ้น โดยนายสุภลักษณ์อธิบายว่า กลไกที่เกี่ยวข้องกับไทยและกัมพูชาเป็น การประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ซึ่งแตกต่างจากการประนอมโดยสมัครใจ เพราะต่อให้ฝ่ายหนึ่งไม่ต้องการเข้าร่วม ไม่แต่งตั้งผู้ประนอม หรือไม่ต้องการเดินหน้าต่อ กระบวนการก็ไม่จำเป็นต้องหยุดลงเพียงเพราะฝ่ายหนึ่งปฏิเสธ
นายสุภลักษณ์ตั้งข้อสังเกตถึงโครงสร้างของกฎหมายในประเด็นนี้ว่า ไทยตั้งข้อสงวนไม่รับกระบวนการตัดสินแบบผูกพันในเรื่องการแบ่งเขตทางทะเล แต่เมื่อเกิดข้อพิพาทเรื่องเขตทางทะเลขึ้นจริง ก็ยังจำเป็นต้องมีกลไกบางอย่างเพื่อพาสองประเทศกลับเข้าสู่การเจรจา การประนอมภาคบังคับจึงเป็นช่องทางที่อยู่ระหว่างการปล่อยให้ข้อพิพาทค้างอยู่กับการส่งเรื่องให้บุคคลภายนอกเข้ามาตัดสินแทน
สำหรับคณะประนอม นายสุภลักษณ์ย้ำว่า บุคคลที่ถูกเลือกเข้ามา ไม่ใช่ตัวแทนของไทยหรือกัมพูชาที่มีหน้าที่ต่อสู้แทนประเทศ แต่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศ การทูต หรือบุคคลที่มีประสบการณ์ในศาลและอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ ซึ่งคัดเลือกจากบัญชีรายชื่อผู้เชี่ยวชาญ โดยแต่ละฝ่ายเลือกฝ่ายละ 2 คน ก่อนที่ทั้ง 4 คนจะร่วมกันเลือกประธานอีก 1 คน หลักสำคัญของการทำหน้าที่คือความ “ฉันมิตร” และ “เที่ยงธรรม” มากกว่าการตัดสินว่าใครเป็นฝ่ายแพ้หรือชนะ
ในส่วนของจุดยืนที่แต่ละฝ่ายเสนอ นายสุภลักษณ์ระบุว่า นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ในฐานะผู้แทนฝ่ายไทย (Agent) เสนอให้ขอบเขตของกระบวนการจำกัดอยู่เฉพาะการกำหนดเขตทางทะเล ขณะที่กัมพูชาเห็นด้วยกับการมี เส้นเขตแดนทางทะเลเส้นเดียวที่ใช้ครอบคลุมเขตทางทะเลหลายประเภท ตั้งแต่ทะเลอาณาเขต เขตต่อเนื่อง เขตเศรษฐกิจจำเพาะ ไปจนถึงไหล่ทวีป เพื่อไม่ให้เกิดการอ้างสิทธิซ้อนกันหลายชั้น
อย่างไรก็ตาม จุดที่สองฝ่ายยังมีความเห็นต่างกันคือ การจัดการทรัพยากรระหว่างที่เส้นเขตแดนยังไม่แล้วเสร็จ โดยนายสุภลักษณ์อธิบายว่า กัมพูชาเสนอให้มี มาตรการชั่วคราว เพื่อเปิดทางให้สำรวจ พัฒนา หรือแบ่งปันรายได้จากทรัพยากรระหว่างรอข้อยุติเรื่องเส้นเขตแดน ขณะที่ฝ่ายไทยต้องการให้กำหนดแนวเขตให้ชัดเจนก่อน แต่ไม่ได้ปิดประตูต่อการพัฒนาร่วมในอนาคต หากภายหลังทั้งสองฝ่ายเห็นว่าจำเป็นต้องใช้รูปแบบดังกล่าว
เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนด้านเทคนิค นายสุภลักษณ์ระบุว่า คณะประนอมอาจเสนอ แนวเส้นชั่วคราวหลายทางเลือก (Provisional Lines) เพื่อให้ไทยและกัมพูชาใช้เป็นจุดตั้งต้นในการเจรจา โดยจะพิจารณาเป็นลำดับ เริ่มจากการลากเส้นที่อยู่ห่างจากจุดฐานของทั้งสองประเทศในระยะใกล้เคียงกัน (Equidistance) จากนั้นจึงดูปัจจัยเฉพาะของพื้นที่ (Relevant Circumstances) เช่น รูปร่างและลักษณะของแนวชายฝั่ง ก่อนตรวจสอบอีกครั้งว่า ผลลัพธ์ที่ได้มีความได้สัดส่วนกับความยาวชายฝั่งของแต่ละฝ่ายหรือไม่ (Proportionality) เป้าหมายสุดท้ายคือการได้แนวทางที่ทั้งสองฝ่ายสามารถยอมรับได้ว่าเป็นธรรม (Equitable Solution)
นายสุภลักษณ์อธิบายว่า คำว่า “เที่ยงธรรม” ไม่ได้หมายถึงการแบ่ง 50-50 แต่หมายถึงผลลัพธ์ที่สามารถอธิบายได้ว่าเป็นธรรมต่อทั้งสองฝ่ายภายใต้ข้อเท็จจริงและหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น เส้นที่ได้จากการคำนวณเบื้องต้นอาจยังต้องปรับ หากเมื่อนำไปเทียบกับลักษณะชายฝั่งหรือสัดส่วนพื้นที่แล้วทำให้ฝ่ายหนึ่งได้เปรียบหรือเสียเปรียบเกินสมควร
ทั้งนี้ กระบวนการประนอมมีกรอบเวลาทำงานประมาณ 12 เดือน และสามารถขยายเวลาได้ นายสุภลักษณ์อธิบายว่า เมื่อสิ้นสุดกระบวนการ คณะประนอมจะจัดทำรายงานและข้อเสนอแนะว่ามีทางเลือกใดบ้าง หลักการกำหนดเส้นควรเป็นอย่างไร และทั้งสองฝ่ายสามารถเดินหน้าต่อในทิศทางใด แต่ คณะประนอมไม่ได้ทำหน้าที่ลากเส้นเขตแดนสุดท้ายให้ไทยและกัมพูชา หลังจากนั้นทั้งสองประเทศยังต้องกลับไปเจรจากันบนพื้นฐานของข้อเสนอที่ได้รับ
นายสุภลักษณ์ประเมินว่า จุดสำคัญของกระบวนการนี้คือการสร้าง “ทางลง” ให้ทั้งสองรัฐบาลควบคู่กับการหาข้อสรุปทางกฎหมาย เพราะในช่วงที่กระแสชาตินิยมของทั้งไทยและกัมพูชายังอยู่ในระดับสูง ข้อเสนอจากกลไกระหว่างประเทศอาจช่วยให้รัฐบาลแต่ละฝ่ายอธิบายต่อประชาชนได้ว่า การขยับเข้าหาจุดประนีประนอมไม่ได้เกิดจากการยอมให้อีกประเทศโดยตรง แต่เป็นผลจากกระบวนการที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับร่วมกัน
นายสุภลักษณ์ยังมองว่า ความไม่ต่อเนื่องของรัฐบาลไทย เป็นความเสี่ยงอีกด้านหนึ่ง หากกระบวนการเดินหน้าไปแล้วรัฐบาลใหม่เปลี่ยนจุดยืนกลางคัน ไทยอาจต้องเผชิญคำถามด้านความน่าเชื่อถือจากประชาคมระหว่างประเทศ ขณะที่กัมพูชาสามารถเก็บข้อมูล จุดยืน และหลักการที่เกิดขึ้นในกระบวนการไว้ใช้ต่อในเวทีระหว่างประเทศได้ นายสุภลักษณ์จึงเห็นว่า แม้รัฐบาลเปลี่ยน แต่ทีมที่รับผิดชอบและจุดยืนทางกฎหมายควรมีความต่อเนื่องมากพอที่จะไม่ทำให้ไทยกลับไปเริ่มต้นใหม่ทุกครั้ง
กรณีศึกษาที่นายสุภลักษณ์ยกขึ้นมาอธิบายคือข้อพิพาทระหว่าง ติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย ซึ่งเคยมีปัญหาทั้งเรื่องเส้นเขตแดนทางทะเลและแหล่งก๊าซ Greater Sunrise ก่อนนำไปสู่การออกแบบข้อตกลงพิเศษสำหรับการพัฒนาทรัพยากรร่วม โดยมีสูตรแบ่งผลประโยชน์ในระดับประมาณ 70:30 และ 80:20 ขึ้นอยู่กับรูปแบบการพัฒนาและจุดที่นำก๊าซขึ้นฝั่ง เพื่อคำนึงถึงผลประโยชน์จากอุตสาหกรรมปลายน้ำที่แต่ละประเทศจะได้รับเพิ่มเติม
กรณีดังกล่าวเชื่อมกลับมาที่ไทย-กัมพูชา เพราะนายสุภลักษณ์ชี้ว่า ต่อให้สามารถกำหนดเส้นเขตทางทะเลได้สำเร็จ ปัญหาปิโตรเลียมก็ไม่ได้จบตามเส้นบนแผนที่ แหล่งก๊าซใต้ทะเลอาจพาดผ่านพื้นที่ของทั้งสองฝ่าย และไม่ได้แยกออกจากกันเป็นบ่อชัดเจนตามเขตแดน หากแต่ละประเทศตั้งแท่นผลิตอยู่คนละฝั่งก็อาจนำไปสู่ข้อกล่าวหาว่า “ใครแอบดูดของใคร” จึงมีความเป็นไปได้ที่ท้ายที่สุดสองประเทศยังต้องกลับมาหารูปแบบพัฒนาร่วม ตั้งกิจการร่วมค้า หรือ Joint Venture และตกลงเรื่องการแบ่งรายได้จากการผลิต รวมถึงจัดการกับสัมปทานที่แต่ละฝ่ายเคยมอบให้บริษัทเอกชนในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนไว้ก่อนแล้ว
สำหรับข้อพิพาท ทางบก นายสุภลักษณ์ย้ำว่าเป็นคนละกระบวนการกับเรื่องทางทะเล โดยมีฐานจากสนธิสัญญาเดิม แผนที่ หลักเขต และการทำงานผ่าน คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (Joint Boundary Commission: JBC) ปัญหาในช่วงที่ผ่านมาเกิดขึ้นส่วนหนึ่งจากการที่กระแสการเมืองนำเหตุปะทะบนบกไปผูกกับ MOU 44 และ UNCLOS จนประชาชนบางส่วนเข้าใจว่าสองเรื่องเป็นข้อพิพาทชุดเดียวกัน ทั้งที่ต่อให้กระบวนการทางทะเลได้ข้อยุติ ปัญหาทางบกก็ยังต้องแก้ผ่านกลไกของตัวเอง
นายสุภลักษณ์มองว่า รากของปัญหาทางบก ไม่ได้มีเพียงการปักปันเขตแดน แต่มีอย่างน้อย 2 ประเด็นสำคัญ คือ บาดแผลทางประวัติศาสตร์และวาทกรรมเรื่อง “การเสียดินแดน” รวมถึง อคติทางเชื้อชาติและชาตินิยม ซึ่งทำให้เส้นเขตแดนถูกผูกเข้ากับศักดิ์ศรีและความรู้สึกว่าใครได้หรือเสีย ทั้งที่ในหลายพื้นที่ของยุโรป เส้นเขตแดนสามารถคงอยู่พร้อมกับการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนสองฝั่งเดินทาง ทำการค้า หรือพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันได้
นายสุภลักษณ์ยกตัวอย่างพื้นที่รอบเขาพระวิหารว่า ก่อนความขัดแย้งทวีความรุนแรง พื้นที่ชายแดนเคยถูกคาดหวังให้เติบโตจากการค้า การลงทุน และการท่องเที่ยวร่วมกัน แต่เมื่อข้อพิพาทกลับมาผูกกับวาทกรรมเรื่องการเสียดินแดน ความไม่ไว้วางใจ และอคติระหว่างสองสังคม โอกาสทางเศรษฐกิจเหล่านั้นก็ลดลง พร้อมประเมินว่า หากปัจจัยเหล่านี้ยังไม่คลี่คลาย การปักปันเขตแดนไทย-กัมพูชาก็มีแนวโน้มจะยังเป็นปัญหาที่ยืดเยื้อต่อไปอีกนาน
